После 1991 г. понятие “самоуправление” прочно вошло в политический лексикон современной России, перейдя из теоретической сферы в практическую. И это закреплено в нормативно-правовых актах. Конституционное положение о самоуправлении раскрывается в федеральных законах. Нормотворческая деятельность в этом направлении имеет для развития общества особое значение, так как ведет к смене формы организации общества.
         Смена формы организации общества является весьма сложным процессом перехода одного качества в другое, несравнимым даже со сменой общественно-экономических формаций, так как последняя проходила в рамках одной формы организации общества – государства. В этой связи представляется не вполне корректной классификация общественно-экономических формаций, разработанная Марксом. Можно согласиться с классификацией Маркса, когда анализируется классовое общество, так как в основу его учения положена теория классовой борьбы, но ведь в первобытном обществе классов еще не было. Поэтому при анализе общественно-экономических формаций возникают сомнения в наличии единого основания для классификации в классовом и бесклассовом обществе.
         В связи с этим целесообразно было бы отметить некоторые факторы, затрудняющие упомянутый качественный переход. Эти факторы носят как объективный характер (государство как саморазвивающаяся система существует уже 5 тысячелетий и достигло, пожалуй, предела своих возможностей, но в то же время имеет огромный и мощный бюрократический аппарат, который стоя на его защите тем самым сохраняет себя), так и субъективный (люди как члены общества в силу инерционности мышления и традиции не представляют себе иной формы организации, кроме государства, а идея общества равных возможностей и свободы личности еще не нашла широкого распространения, чтобы инициировать научную мысль в нужном направлении).
         Было бы наивно полагать, что переход от государства к самоуправлению общества будет осуществлен в сравнительно короткий период времени. История показывает, что революционный путь развития не приводит к намеченной цели, так как сознание людей не может перестраиваться без осмысления предложенной цели, полного согласия с ней, а для этого требуется немало времени. Поэтому для перехода к качественно новой форме организации общества целесообразно избрать путь осуществления комплекса непрерывных экономических, социальных и политических реформ в течение переходного периода.
         Цепь реформ должна начинаться с пересмотра системы представительных органов, и, прежде всего, избирательной системы, которая должна обеспечивать максимальное участие каждого человека в решении дел общества на любом уровне.
         Закон об общих принципах самоуправления является фундаментом этих реформ. Первый шаг в этом направлении был сделан, когда был принят первый закон.
         12 августа 1995 г. Государственная Дума приняла Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Однако еще до принятия закона, при проведении широкого обсуждения проблемы самоуправления, многим, прежде всего специалистам, стало ясно: больших надежд на то, что данный закон сыграет историческую роль в развитии России, нет. Такой вывод можно было сделать на основании анализа выступлений при обсуждении проблемы самоуправления. Большинство депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, руководителей администрации различного уровня придерживалось, можно сказать, бюрократического подхода к самоуправлению.
         Ни в коем случае не следует воспринимать этот подход как крайне негативный. Это традиционный взгляд, в соответствии с которым самоуправление рассматривается в качестве формы управления. Данный подход является официальным в большинстве государств.
         Объективности ради следует отметить, что в ходе обсуждения проблемы самоуправления все же раздавались редкие голоса с призывом перевернуть пирамиду власти, отдав приоритет именно местному самоуправлению по отношению к высшим органам власти и управления. Однако такие выступления оказались единичными, и к ним фактически не прислушались.
         Самоуправление, в отличие от традиционной формы организации общества, характеризуется гибкостью, оперативным реагированием на все изменения, происходящие в социальных отношениях, так как в нем может принимать участие по мере своих способностей и желания каждый самодеятельный член общества.
         Приближение человека к делам общества может достигаться дальнейшим развитием конкретных видов самоуправления, важными элементами которого следует рассматривать такие его виды, как территориальное, национальное, производственно-экономическое.
         Мы традиционно привыкли перенимать все новое у Запада. Поэтому неудивительно, что одним из основных в Законе РФ о самоуправлении появилось понятие “муниципальное образование”.
         Не лучше ли обратиться за советом к собственной, российской истории.
         Вот что пишет об управлении обществом у древних славян Н.М.Карамзин: “Сей народ, подобно всем иным, в начале гражданского бытия своего не знал выгод правления благоустроенного, не терпел ни властелинов, ни рабов в земле своей и думал, что свобода дикая неограниченная есть главное добро человека.
         Хозяин господствовал в доме: отец над детьми, муж над женою, брат над сестрами; всякий строил себе хижину особенную, в некотором отдалении от прочих, чтобы жить спокойнее и безопаснее. 
         Лес, ручей, поле составляли его область, в которую страшились зайти слабые и невооруженные.
         Каждое семейство было маленькою, независимою республикою; но общие древние обычаи служили между ними некоторою гражданскою связью.
         В случаях важных единоплеменные сходились вместе, советоваться о благе народном, уважая приговор старцев, сих живых книг, опытности и благоразумия для народов диких; вместе также предпринимали воинские походы, избирали вождей, хотя любя своевольство и, боясь всякого принуждения, весьма ограничивали власть их, часто не повиновались им в самых битвах. Совершив общее дело и возвратясь домой, всякий опять считал себя большим и главою в своей хижине”¹.
         Таким образом, самоуправление как форма организации общества естественно вытекало из быта и характера древних славян. Образцом самоуправления более позднего периода истории Руси является Новгородская республика, где, как и в некоторых других городах Древней Руси, высшим органом власти являлось Вече – народное собрание. Такая форма организации обеспечивала всенародное принятие всех важных решений.
         На наш взгляд, именно эта идея и не заложена в законе.
         Ст. 4 и 5 гл. I, перечисляющие полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, до такой степени регулируют местное самоуправление, что фактически перечеркивают надежды граждан России на отход от традиционного диктата Центра. Эти статьи наделяют органы власти такими широкими полномочиями в области самоуправления, что самоуправляющимся звеньям общества остаются в основном исполнительские функции по распоряжению местной собственностью.
         В ст. 6 этой же главы, раскрывающей предметы ведения местного самоуправления, имеется явная неточность. Данная статья относит к предметам ведения местного самоуправления “отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления”. Полномочия не могут являться предметом ведения. Авторы, по-видимому, хотели отнести к предметам ведения местного самоуправления реализацию отдельных государственных полномочий.
         Наибольший интерес вызывает ст. 10 “Ассоциация и союзы муниципальных образований”. Авторы закона интуитивно подошли к созданию системы самоуправляющихся звеньев, пронизывающей общество снизу доверху. И только отсутствие объективного подхода к сущности и содержанию самоуправления как формы организации общества не позволило раскрыть эту систему.
         Гл. III “Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления” подводит законодательную базу под значительное увеличение слоя чиновников. Между тем самоуправление как форма организации общества должно представлять собой саморазвивающуюся систему.
         Несмотря на целый ряд недостатков в содержании закона, сам факт его принятия следует оценить положительно, так как в нем закреплено законодательно народовластие, хотя бы на местном уровне. 
         Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями от 19 июня, 12 августа 2004 г.) явилось новым этапом развития самоуправления в России. Если сравнить этот закон с законом от 28 августа 1995 г. становится ясно, что период между принятием данных законов в нормотворческом плане можно назвать плодотворным. Первый закон имел больше замечаний, чем позитивных положений, по-видимому, ввиду отсутствия целостной концепции. Новый закон с изменениями выведен на качественно иной уровень, так как имеет концептуальную основу. 
         Это подтверждает п. 2 ст. 5 “Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления”, в котором говорится, что “осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами”.
         Вселяет надежду на перспективу успешной реализации данного закона ст. 8 “Межмуниципальное сотрудничество”, в которой не только раскрывается механизм сотрудничества, но и предлагается возможность создания негосударственных органов в этой сфере для организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований. Однако разработчики закона, по-видимому, ввиду отсутствия стратегической концепции не пошли дальше полумер, так как в данном случае целесообразно было бы предоставить возможность создания не отдельных негосударственных органов, а их системы, пронизывающей все уровни организации общества, а значит и управления (имеется в виду сложившаяся в последние годы система управления с федеральными округами).
         Положительной оценки заслуживает гл. 5 “Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления”.
         В этой главе изложены статьи, в которых регламентированы все известные формы привлечения населения к местному самоуправлению, а именно: 
         Статья 22. Местный референдум.
         Статья 23. Муниципальные выборы.
         Статья 25. Сход граждан.
         Статья 28. Публичные слушания.
         Статья 29. Собрание граждан.
         Статья 30. Конференция граждан (собрание делегатов).
         Статья 31. Опрос граждан.
         Статья 32. Обращения граждан в органы местного самоуправления.
         Отдельно следует выделить ст. 24 “Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования”. Эта форма имеет особое значение, так как призвана обеспечить контроль за деятельностью своих избранников и обратную связь в деятельности органов местного самоуправления. Однако в этой статье изложен такой механизм отзыва депутата, что население может осуществить данную процедуру лишь после решения суда, то есть не имеет права оперативно реагировать на бездеятельность или неэффективную деятельность своего избранника.
         Вышеизложенное свидетельствует о добротной проработке проблемы самоуправления разработчиками закона. Вместе с тем еще рано говорить о цельной последовательной концепции, так как и новый закон не лишен недостатков.
         Так, гл. 2 носит название “Принципы территориальной организации местного самоуправления”. Такой заголовок изначально низводит данную форму организации на низший уровень, что не соответствует ее сущности. Более того, если обратить внимание на текст данной статьи, везде речь идет о территории. Поэтому более корректным и точно отражающим сущность данной категории было бы название “Принципы организации территориального самоуправления”.
         Территориальное или местное самоуправление – основной и универсальный элемент системы, главным предназначением которого является обеспечение такой организации жизнедеятельности общества, когда власть осуществляется снизу, а центральные структуры, формируемые по решению именно местных самоуправляющихся звеньев общества (самоуправляющихся территорий), выполняют исключительно координационные функции.
         Это означает, что именно первичные (местные) звенья самоуправления должны определять форму и характер ассоциации, а также количество уровней структуры власти и ее механизм, включающий конкретные формы участия населения в ее осуществлении. Большинство вопросов жизни территорий целесообразно решать на местах, что обеспечит действительную власть народа.
         Территориальное самоуправление будет иметь вид трехуровневой системы: 
         1 – уровень местного самоуправления,
         2 – уровень административных районов и городов,
         3 – уровень субъектов Федерации.
         Наверху пирамиды власти должен находиться общероссийский орган самоуправления. Однако в системе самоуправления, в отличие от системы управления, основным решающим является первый, самый многочисленный уровень, который обеспечивает народовластие в полной мере. Формируемые органы самоуправления на остальных уровнях выполняют организационно-координационные функции. И чем выше уровень, тем больше повышается ответственность и сложность организационной работы по реализации координационной функции.
         И эта закономерность детерминирует повышение на каждом следующем уровне критериев отбора для сотрудников органов самоуправления. А это означает, что подбираемые для работы в органах самоуправления лица не только должны обладать соответствующими качествами, в том числе уровень и профиль образования, но проходить в этих целях специальную подготовку. Для решения этой проблемы, а также организации воспитательного процесса населения и популяризации идеи самоуправления при органах 1-го уровня местного самоуправления целесообразно создать соответствующие образовательно-воспитательные центры.
         Необходимо отметить замечания к ст. 18 “Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления”. Положения п.1 и п.3 еще можно с большой долей условности назвать требованиями к установлению полномочий. А вот в п.2 изложены сугубо экономические вопросы, не имеющие к правовому регулированию никакого отношения.
         Имеются замечания и к гл. 4 “Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями”. Здесь налицо опять проявление бюрократического подхода к самоуправлению. Если какая-либо структура, в данном случае органы местного самоуправления, наделяются государственными полномочиями, то она автоматически включается в систему государственного управления.
         Самоуправление же специфическая форма организации, при которой власть передается народу. Поэтому некорректно в данном случае употреблять слово “наделение”. Если в перспективе (принятие этого закона подразумевает это) развития общества предвидится переход к народовластию, то целесообразно заменить слово “наделение” на слово “передача”. Тем более что по тексту ст. 19 “Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями”, а конкретно в п. 1 и п. 3 говорится именно о передаче отдельных государственных полномочий. Кроме того, наделение полномочиями происходит в виде исключения и до какого-то предела, а передача полномочий означает процесс, в результате которого по мере развития общества постепенно реализуется народовластие.
         Еще одним свидетельством проявления бюрократического подхода к самоуправлению является ст. 21 “Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий”. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления и не отдельных государственных полномочий, а всей деятельности в полном объеме должен осуществлять только сам народ, для чего должен быть разработан соответствующий механизм контроля.
         Народ, являясь при осуществлении самоуправления одновременно субъектом и объектом власти, формирует представительные и исполнительные элементы самоуправления. Одновременно отрабатывается четкий механизм их функционирования и контроля над ними, который обязательно включает в себя информирование народа о деятельности сформированных элементов самоуправления и их систематическую отчетность о ее результатах. Такое положение было бы ярким проявлением реализации принципа реординации или обратной связи в системе управления обществом.
         Представительные органы, и только они, могут осуществлять предоставленные им властные полномочия, а наиболее важные решения должны приниматься всеми самодеятельными членами общества на основании результатов референдума.
         Если на местном уровне, который является фундаментом общества, самоуправление как форма организации, хотя бы формально, закреплено федеральным законом, то на следующем, более высоком уровне административных районов и городов для обеспечения постепенного перехода к новой форме организации необходимо только вводить элементы самоуправления.
         Это же положение полностью относится и к третьему уровню территориального самоуправления – уровню субъектов Федерации.
         В этом плане конструктивные новеллы содержит гл. 9 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которая называется “Межмуниципальное сотрудничество”.
         Ст. 66 данной главы регламентирует создание советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
         В п. 1 говорится: “В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации”.
         Таким образом, ликвидируется правовой пробел на третьем уровне самоуправления. А если бы изменить редакцию данного пункта и регламентировать создание советов муниципальных образований во всех административно-территориальных единицах, то был бы ликвидирован правовой пробел и на втором уровне самоуправления. Возможно, законодатель сделал попытку для упрощения механизма самоуправления перейти к двухуровневой системе управления. Однако для системы самоуправления выпадение традиционно сложившегося уровня управления будет означать разрыв сложившихся связей, что негативно повлияет на уровень эффективности власти народа.
         Ст. 67 этой же главы предоставляет возможность создания единого общероссийского объединения муниципальных образований. Налицо опять проявление бюрократического подхода к самоуправлению. Данная статья должна предоставлять возможность не консолидировать все муниципальные образования, а формировать общероссийский совет муниципальных образований.
         Новый Закон об общих принципах организации местного самоуправления должен вступить в силу с 1 января 2006 г. Анализ данного закона дает основания для вывода, что он также должен быть подвергнут переработке. Законодатель при этом должен избрать оптимальный вариант действий. Первый вариант: в течение полугода (президент продлил дату вступления в силу данного закона на полгода), то есть до вступления закона в силу вносятся и утверждаются соответствующие изменения.
         Второй вариант: после какого-то периода действия закона (не менее двух лет), когда отчетливо проявятся его сильные и слабые стороны, разработать третий, окончательный закон о самоуправлении.

         ¹ Карамзин Н.М. История Государства Российского. Т. 1. С. 45.