Основные характеристики российского парламента, заложенные в Конституции 1993 г., в значительной мере были предопределены историческим опытом страны (отсюда ограниченность его полномочий и двухпалатная структура), ее политической культурой и традицией, а также политической конъюнктурой эпохи. В Основном законе РФ отразилось как соотношение противоборствующих сил в предшествовавший принятию период, так и общее стремление авторов данного документа приблизиться к мировой практике парламентского конструирования.
         В рамках Конституционного совещания, собравшегося по инициативе Президента летом 1993 г., рассматривалось несколько проектов будущего парламента¹. Вопрос о двухпалатной структуре не был предметом спора – дискуссия сосредоточилась вокруг порядка формирования второй палаты, объема ее полномочий и характера взаимоотношений с первой палатой.
         Президентский проект² предусматривал создание Совета Федерации и предоставление в нем не менее 50% мест республикам и иным национальным образованиям. Выборы в верхнюю палату предполагалось проводить раз в 4 года одновременно с избранием депутатов Государственной Думы. Планировалось, что Совет Федерации станет наиболее влиятельной палатой парламента. Согласно ст. 94 проекта, он должен был назначать председателя правительства (из числа кандидатур, предоставленных Президентом) и решать вопрос о доверии кабинету^*. Таким образом, в парламенте непропорционально возрастала роль региональной составляющей, а внутри нее – роль нерусских элит: представляя лишь 10% населения России, они получали едва ли не определяющий голос в принятии ключевых решений – о составе правительства, о назначении судей Конституционного и Верховного судов, Генерального прокурора, о ратификации международных договоров, об объявлении войны и заключении мира, об установлении чрезвычайного положения, об отрешении Президента.
         В целом президентский проект был направлен на создание президентско-парламентской республики при доминировании регионов. Его реализация довольно быстро привела бы к ослаблению федерального центра и превращению России в политический конгломерат с ведущими позициями элит нерусских регионов. Очевидно, что этот документ можно расценивать как тактический ход Б.Н.Ельцина, искавшего поддержки активных и влиятельных лидеров “национальных” республик в борьбе с хасбулатовским Верховным Советом, которая к тому моменту перешла в фазу противостояния³.
         Проект, внесенный от имени Конституционной комиссии, которая с 1991 г. работала в рамках Верховного Совета, предлагал иное решение. Представительный и законодательный орган России должен был называться “Верховный Совет” и состоять из двух палат: Государственной Думы и Федерального Собрания. Представительство всех субъектов РФ во второй палате парламента обеспечивалось по норме: два депутата от каждой республики, края, области, автономной области и по одному депутату от каждого автономного округа.
         На Конституционном совещании 17 июня 1993 г. вице-премьер С.Шахрай выдвинул еще один вариант проекта Основного закона от группы представителей субъектов РФ.
         Согласно этому проекту, в состав Совета Федерации должны были входить по два депутата от каждого субъекта, а в переходный период – руководители последних⁴. В тот момент в подавляющем большинстве регионов руководители исполнительной власти назначались Президентом России.
         При этом лидеры ряда национальных республик уже обеспечили свое избрание в качестве президентов этих квазигосударств. И хотя выборы там, как правило, имели безальтернативный и в значительной мере формальный характер, сам факт их проведения давал победителям серьезные преимущества перед “назначенцами”.
         Таким образом, при обсуждении проблемы формирования второй палаты дискутировался в основном вопрос о представительстве регионов – будет ли оно равным или национальные республики окажутся в привилегированном положении. При этом идея равного представительства всех субъектов Федерации независимо от численности и этнического состава их населения завоевывала все больше сторонников, что не могло не вызывать недовольство национальных республик.
         Совещание проходило в период острой борьбы за власть между Президентом и Верховным Советом, однако к моменту выработки окончательного текста Конституции, вынесенного на всенародное голосование, Б.Н.Ельцин уже одержал полную победу, двоевластие окончилось, а соответственно, резко уменьшилось пространство для маневра региональных лидеров и, прежде всего, руководителей национальных республик. Если в условиях двоевластия противоборствующие стороны перед ними заискивали, то в новой ситуации реальной стала перспектива противодействия Центра сепаратистским поползновениям. Разгром представительных органов позволял заложить в Конституцию принципы устройства парламента, способные гарантировать доминирование Президента, сдерживать коммунистическую оппозицию.
         Положения Конституции, касающиеся организации системы федеральных органов власти, явились результатом сложного согласования интересов. В окончательном варианте закреплялся принцип равенства субъектов Федерации в формировании второй палаты: ст. 95 гласила, что “в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации”.
         Именно в таком виде проект Конституции был передан Б.Н.Ельцину для окончательной редакции и утверждения. Сохранился и опубликован (в 20-м томе материалов Конституционного совещания) факсимильный вариант президентской правки проекта. К процитированному выше тексту ст. 95 Б.Н.Ельцин приписал: “по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти”.
         Таким образом, радикально изменен принцип формирования верхней палаты: члены Совета Федерации воспринимаются как представители уже не населения, а преимущественно органов власти регионов.
         Впрочем, в конкретно-историческом контексте начала 90-х годов возвращение к этой модели имело и определенные достоинства. Процесс политического структурирования в российских регионах находился в зачаточном состоянии, представители территорий, избранные прямым голосованием не из местного начальства, в подавляющем большинстве случаев не имели опоры в обществе и почти неизбежно должны были “провалиться” и потерять связь со своими регионами. Это нарушило бы заложенную в Конституции идею о Совете Федерации как о палате регионов.
         Справедливость таких опасении подтвердил опыт работы Совета Федерации первого состава. Но осенью 1993 г. формировать Совет Федерации из провинциальных “служилых людей” было бы политически неосмотрительно: отношение большинства региональных руководителей к только что произведенному Президентом перевороту варьировалось от резко отрицательного до дистанцированно-выжидательного. К тому же по своему должностному положению многие из них были главами советских органов, подлежавших, согласно стратегическому замыслу Президента, полному демонтажу. Поэтому в Конституцию были заложены положения, согласно которым в переходный период Совет Федерации формировался путем прямых выборов. Порядок его формирования после завершения двухгодичного переходного периода предстояло определить не конституционным, а обычным федеральным законом. Последний, при наличии в Думе большинства в две трети голосов и согласии Президента, мог быть принят в обход второй палаты.
         Концепция закона о порядке формирования Совета Федерации начала дискутироваться уже в 1994 г. Указывалось, что Конституция содержит немало противоречий: с одной стороны, в ней говорится о представительстве регионов (то есть территориальных сообществ граждан), с другой – о представительстве органов государственной власти регионов; упоминается, что депутаты Госдумы работают на постоянной основе, но не делается аналогичной оговорки в отношении членов Совета Федерации. Это могло трактоваться как установление для членов верхней палаты иного порядка работы, хотя переходные положения Конституции, напротив, дословно указывали, что на непостоянной основе работают члены Совета Федерации 1-го созыва, позволяя толковать этот документ в том смысле, что для всех остальных созывов, по умолчанию, вводится другая норма. Наличие таких противоречий в принципе исключало возможность принятия закона о формировании Совета Федерации, который бы полностью соответствовал Конституции. Это открывало широкий простор для конструирования различных моделей формирования второй палаты.
         Перечислим основные варианты формирования Совета Федерации, предложенные законодателями⁵.
         1. Президент: мандаты членов Совета Федерации получают главы региональных администраций, представители региональных дум или законодательных собраний и дополнительно еще 4–5 представителей федеральных органов власти;
         2. Совет Федерации:
         – Р.Абдулатипов – исполнительный и законодательный органы власти в регионе выдвигают несколько кандидатур, из которых население избирает членов Совета Федерации; выставлять свою кандидатуру может лишь избранный населением губернатор;
         – В.Шумейко – мандаты получают либо руководители исполнительной и законодательной власти, либо их заместители, при желании есть возможность продлить полномочия депутатов Совета Федерации первого созыва. Принципы и процедура назначения заместителей отдаются на усмотрение региональных властей. Два мандата получают представители Президента.
         3. Государственная Дума:
         – сохраняется принцип выборности членов Совета Федерации;
         – мандаты получают главы законодательной и исполнительной власти, но последние лишь в том случае, если они избраны населением (оба варианта подготовлены Думой под руководством В.Исакова).
         Концепция выборности и получила поддержку большинства депутатов в первом чтении.
         Это вызвало резкую реакцию Президента, который заявил, что принцип выборности членов Совета Федерации прямо противоречит Конституции. Кроме того, в случае его реализации, данный орган окажется аналогом Госдумы, и палаты будут дублировать друг друга.  Дума 255 голосами приняла закон, который предусматривал избрание членов Совета Федерации населением субъектов РФ и работу по крайней мере одного из двух посланцев региона на постоянной основе. 
         Закон был одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом.
         Преодолеть его вето Госдума не смогла. Не увенчались успехом и предпринятые в октябре-ноябре 1995 г. попытки провести компромиссные варианты закона.
         Создалась реальная опасность того, что закон о порядке формирования Совета Федерации так и не будет принят, а это дало бы возможность Президенту определить такой порядок своим указом3. Под давлением обстоятельств 5 декабря 1995 г. Госдума приняла законопроект, подготовленный А.Чилингаровым, согласно которому мандаты по должности получают главы законодательной и исполнительной властей, выборы последних проходят до декабря 1996 г., двухпалатные региональные парламенты самостоятельно согласовывают, кого они делегируют в общенациональный орган.
         Такой порядок формирования второй палаты не имеет аналогов в мировой практике. Но в тогдашней российской ситуации он был, пожалуй, оптимальным. С одной стороны, к концу 1996 г. все руководители регионов прошли через процедуру всенародных выборов, получив, таким образом, максимальный объем демократической легитимации, в том числе и на представление своего региона в Москве, а с другой – период “позднего ельцинизма” (после 1996 г.) характеризовался резким ослаблением центральной власти. В этих условиях постоянное присутствие на общефедеральном уровне “первых лиц” регионов, их систематическое общение и согласование действий в верхней палате парламента сыграли важную, может быть, решающую роль для сохранения государственного единства и социального мира в России, которые в то время неоднократно подвергались испытаниям: достаточно вспомнить финансовый обвал августа 1998 г. или чеченскую войну.
         При всем том порядок образования Совета Федерации был объектом постоянной критики, которая сосредоточилась вокруг нескольких положений.
         Во-первых, вхождение глав исполнительных органов власти в Совет Федерации расценивалось как нарушение конституционного принципа разделения властей. Вопрос этот дважды становился предметом рассмотрения Конституционного Суда.
         Оба раза подчеркивалось, что компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, а именно в такой плоскости ставился данный вопрос: соответствует ли ч. 2 ст. 95 Конституции принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Основного закона?
         Во-вторых, много нареканий вызывала модель комплектования верхней палаты Федерального Собрания, которая предусматривает представительство не населения, а органов власти субъектов Федерации.
         В-третьих, большие сомнения существовали относительно полноценной работоспособности Совета Федерации, поскольку главы регионов в значительной степени загружены по месту основной работы в субъектах Федерации.
         Свой вклад в разработку различных вариантов “нейтрализации” губернаторского Совета Федерации внесли думские политики самых разных направлений – от В.Жириновского, неоднократно предлагавшего перейти к однопалатному устройству парламента, до Е.Мизулиной (“Яблоко”) и Б.Надеждина (СПС), выдвигавших различные варианты реформы верхней палаты.
         Неизбежность переосмысления роли Совета Федерации в государственном строе России осознавалась, конечно, и в самом Совете Федерации. В ходе дискуссий по этому поводу сформировалось четыре позиции⁶.
         Большая часть сенаторов считала возможным сохранение существующего положения, полагая, что Совет Федерации достаточно силен, чтобы защитить себя.
         “При этом не учитывалось, что главный политический фактор силы Совета Федерации – конфликт между Президентом и думским большинством, который имел место при Б.Н.Ельцине, с приходом В.В.Путина ушел в прошлое и что Конституция (ч. 2 ст. 96) в случае наличия единодушия между квалифицированным думским большинством и Президентом позволяет решить судьбу Совета Федерации без его участия”⁶.
         Сторонники второй позиции (новгородский губернатор М.Прусак, вологодский губернатор В.Позгалев и др.), напротив, считали вторую палату излишней.
         Третья позиция (которой придерживался читинский законодатель В.Вишняков и др.) состояла в том, чтобы, “не дожидаясь решения Президента по этому вопросу, внести частичные изменения в порядок формирования палаты с учетом критических замечаний. Предлагалось, например, перевести часть членов палаты (представителей законодательных органов) на режим выборности и работы в палате на постоянной основе, сохранив членство губернаторов по должности. Первые должны были взять на себя практическую законотворческую работу, а вторые – остаться носителями политической воли”.
         Четвертая (Е.Строев) исходила из того, что новому Президенту предстояло “сделать выбор между сохранением сверхпрезидентской республики ельцинского образца, но со значительным усилением реального политического веса Президента за счет поддержки думского большинства и постепенного выведения из федеральной политики региональных руководителей, и движением от президентской к президентско-парламентской республике с той или иной формой ответственности правительства перед парламентом при сохранении существенного политического веса губернаторов в общенациональной политике. 
         Е.Строев и его единомышленники ратовали за второй вариант, что проявилось, в частности, в ряде заявлений о необходимости комплексного подхода к обновлению федеральных институтов государственной власти на основе принципов взаимной ответственности и взаимного доверия”⁶.
         Уже в ходе этих дискуссий высказывались многие соображения, составляющие ядро дискуссий о Совете Федерации образца 2002 г.
         В частности, именно тогда зазвучала идея прямых выборов населением регионов членов Совета Федерации в паре с губернаторами. Высказывалась мысль об одновременных выборах губернатора и его представителя в Совете Федерации, о той самой модели, которую сегодня отстаивает С.Миронов, о дифференциации (например, по немецкому образцу) числа голосов субъектов Федерации в Совете Федерации в зависимости от численности их населения и др.
         Президент сделал выбор в пользу ослабления потенциальных конкурентов в лице Совета Федерации, губернаторов, да и парламента в целом. Этот шаг можно считать логическим и обоснованным, если учитывать события новейшей истории России, когда некоторые руководители регионов систематически и откровенно игнорировали федеральные законы и нормы, преследуя собственные политические цели. Ситуация усугублялась тем, что губернаторы обладали депутатским иммунитетом, так как их пост автоматически обеспечивал им место в Совете Федерации. Очевидно, что подобное положение дел подталкивало к концентрации власти и не располагало к сознательному усилению потенциальных конкурентов. Однако последствием такого выбора стало устранение сильных политических лидеров как таковых, что породило дефицит самостоятельных и самодостаточных сил, потенциально мобилизуемых в поддержку Президента.
         Еще в 1995 г. при проявлении разновариантных проектов федеральных законов предлагалось внедрить принцип назначения членов Совета Федерации от органов государственной власти субъектов. Однако этот план удалось реализовать лишь в 2000 г., когда был принят Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”⁷. При сохранении конституционного принципа репрезентативности двух представителей от каждого субъекта Федерации, вводился новый смешанный порядок формирования Совета Федерации. Прежде практика комплектования верхней палаты Федерального Собрания такого не знала.
         Согласно Федеральному Закону от 5 августа 2000 г. член Совета Федерации – представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается этим органом на срок его полномочий.
         Особый порядок касается избрания представителей от законодательных органов регионов, формируемых путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если член Совета Федерации представляет двухпалатный законодательный орган субъекта, то его избирают поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
         Кандидатуры для избрания вносятся председателем законодательного органа государственной власти субъекта Федерации или группой депутатов этого же органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов.
         Решение законодательного органа государственной власти региона об избрании представителя в Совет Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа. Если региональный орган власти двухпалатный, то совместным постановлением обеих палат.
         Второй представитель в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта назначается высшим должностным лицом этого субъекта Федерации на срок его полномочий.
         Данное решение оформляется указом либо постановлением высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Указ (постановление) вступает в силу, если на заседании законодательного органа субъекта Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации. Таким образом, назначение стало подконтрольным законодательному органу субъекта.
         Итак, третий этап развития Совета Федерации ознаменовался тем, что в верхнюю палату попали представители высших должностных лиц (по назначению) и представители законодательных собраний (в результате избрания).
         Переход Совета Федерации на “профессиональную работу” позволяет рассматривать “весь объем законов, который поступает из Государственной Думы”. Главная причина неэффективности верхней палаты оказалась преодолена, однако картина по-прежнему далека от идеала: исчезла “значительная часть того достоинства, которое было”, представительство стало “слабее”, произошла дестабилизация взаимодействия “между сенаторами и направившими в Сенат органами власти регионов”⁸.
         Ведение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться. Существующие проекты формирования палаты отражают пеструю палитру вариантов – от прямых выборов и ступенчатых выборов, проводимых особыми электоральными коллегиями (путем выдвижения делегатов представительными органами), до различных способов делегирования и прямого назначения. Некоторые варианты уже были опробованы, другие, вполне возможно, еще предстоит опробовать в ближайшем будущем.
         Однако столь частые изменения в характере формирования Совета Федерации “выглядят в глазах многих специалистов и политиков досадным свидетельством незрелости российского федерализма, признаком неспособности политиков “изобрести” форму верхней палаты раз и навсегда. Во многом именно из-за этой неустойчивости статуса верхняя палата никак не может найти себе достойное место в структуре государства, она еще слабо востребована обществом для решения текущих задач, и порой кажется, что без нее вообще можно было бы обойтись”⁹.
         Неспособность российских политиков “изобрести” окончательную форму верхней палаты связана с целым рядом причин:
         Во-первых, в отличие от большинства зарубежных демократических государств, где особенности формирования палат прошли многолетнюю апробацию и потому к вопросу об изменении особенностей формирования палат законодатель подходит с максимальной степенью осторожности, в России порядок комплектования депутатского корпуса до настоящего времени не приобрел самодостаточной ценности и потому рассматривается субъектами политики (в том числе и самими законодателями) как элемент “институционального дизайна”, который при необходимости может быть подвергнут кардинальному изменению.
         Во-вторых, найти оптимальный порядок формирования Совета Федерации на данном этапе невозможно, поскольку, как уже отмечалось, в Конституции заложены противоречивые нормы.
         Ст. 95 говорит о том, что в Совет Федерации входит по два представителя от каждого субъекта Федерации, то есть от сообщества граждан. Но далее следует уточнение: по одному от исполнительного и законодательного органа власти. В этом есть явное противоречие, и, конечно, нужно толкование.
         В-третьих, Совет Федерации не сможет обрести завершенную форму раньше, чем окончательно сформируется российский вариант федерализма^**.
         И, наконец, еще одна причина состоит в самой процедуре изменения порядка формирования верхней палаты.
         В РФ еще на Конституционном совещании была заложена возможность легкого изменения порядка формирования Совета Федерации: данный вопрос регулируется на уровне федерального закона, необходимость которого предусмотрена ст. 96 Конституции РФ, что имело существенные политические последствия:
         1. “Ситуация, когда порядок представительства субъектов Российской Федерации не является жестко закрепленным, <…> делает его удобной мишенью при рассмотрении любых проектов модернизации правового каркаса российской власти.
         2. Сочетание региональной компоненты в деятельности Совета Федерации и потенциальной многовариантности порядка его формирования нередко ставит последний в зависимость от политической конъюнктуры и изменения соотношения ресурсов по оси “центр – регионы”. В этом плане он обычно рассматривается как важнейшая составляющая совершенствования системы федеративных отношений.
         3. Совет Федерации <…> имеет ограниченные возможности по определению порядка собственного формирования – в основном через согласительные комиссии. Поэтому действующий состав верхней палаты не может отстоять статус-кво в случае, если позиции главы государства и большинства депутатов Государственной Думы по вопросам изменения порядка ее формирования совпадают”¹⁰.
         Справедливость вышесказанного подтверждается практикой реформирования организации деятельности Совета Федерации, основой которого трижды являлось радикальное изменение порядка его формирования.
 

         ¹ Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля – 10 ноября 1993 г. М., 1995.
         ² Московская правда. 1993. 5 мая.
         ³ Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // Полис. 2001. № 2.
        ⁴ Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000. С. 122–192.
         ⁵ Бусыгина И.М. Формирование верхней палаты парламента в федерациях: Россия и зарубежный опыт // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 7.
         ⁶ Федосов П.А. Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации от 5 августа 2000 года // Сб.: Совет Федерации: эволюция статуса и функций. М., 2003. С. 75–77, 76.
         ⁷ СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
         ⁸ Медушевский А.Н. Совет Федерации в российской системе разделения властей // Сб.: Совет Федерации: эволюция статуса и функций. М., 2003. С. 382. 
         ⁹ Смирнягин Л.М. Введение // Сб.: Совет Федерации: эволюция статуса и функций. М., 2003. С. 7.
         ¹⁰ Заславский С.Е. Члены Совета Федерации // Сб.: Совет Федерации: эволюция статуса и функций. М., 2003. С. 126. 
         ^* Большинство участников совещания решило, что взаимодействие с Президентом по поводу назначения и отставки правительства должно быть прерогативой той палаты, которая представляет нацию в целом, то есть Государственной Думы.
         ^** Каким будет российский вариант федерализма во многом зависит от того, как будут проходить законы из пакета комиссии Д.Козака, представляющие собой следующий шаг в федеральной реформе, начатой в 2000 г.