Vveden

Статьи

Обозреватель - Observer

ИМИДЖ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
И НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РФ

В.Таранцов,
кандидат философских наук
(Северо-Кавказская академия государственной службы)

         Современная Россия переживает целый комплекс реформ – экономическую, политическую, социальную, административную, пенсионную, судебную, военную, муниципальную, кадровую, отраслевую, спортивную, природоохранную, визовую, социокультурную, здравоохранительную и т.д.
         Все они имеют не только причины, стадии протекания, концептуальные подходы и принципы, но и определенное влияние на судьбы страны и граждан, экономическую и социально-политическую стабильность. От продуктивности реформ во многом зависит не только имидж правительства и имидж России, но и национальная безопасность. Истории известно, что непродуктивные реформы приводили ко многим потрясениям, трагедиям и катастрофам.
         Среди всех реформ в число приоритетных следует отнести административную, которая “бьет” своим жалом по всему чиновничьему сообществу. Кому-то из чиновников придется сделать скачек по властной лестнице, кому-то – опуститься, кому-то – остаться на доживание, а некоторым – оставить административные апартаменты. И нет сомнения в том, что на новой реформистской административной волне засияют новые институты, новые имена, новые цифры. Для иллюстрации сказанного приведем несколько примеров.
         Сегодня стало реальностью разделение федеральных органов власти на три типа: министерства, федеральные службы, агентства. Скажем, ликвидировано министерство РФ по делам печати, телерадиовещания, средств массовой коммуникации. Теперь функции нормотворчества закреплены за министерством, функции управления государственным имуществом – за федеральным агентством, функции регистрации, лицензирования и контрольные – за федеральной службой.
         Административная реформа^* основывается на таких понятиях, как: политика, идеология, власть, модель поведения, ответственность, воля, нравственность, репутация, имидж, риск, политическая культура.
         Политика – это сфера отношений между людьми, которые возникают по поводу организации и функционирования государственной власти в обществе. О политике писали Платон, Аристотель, Макиавелли и другие.
         Платон писал так: политика как “царское искусство прямым плетением соединяет нравы мужественных и благоразумных людей, объединяя их жизнь единомыслием и дружбой и создавая, таким образом, великолепнейшую и пышнейшую из тканей”¹.
         Аристотель считал политику высшей формой жизнедеятельности человека, поскольку через нее во взаимоотношениях между людьми утверждается справедливость и достигается благо каждого. “Справедливость, – писал он, – имеет место только в политической жизни, потому что весь строй политического общежития держится на праве”.
         А один из основателей политической науки Н.Макиавелли еще в 1515 г. характеризовал политику как “совокупность средств, которые необходимы для того, чтобы прийти к власти, удерживаться у власти и полезно использовать ее…².
         В политике, утверждал Н.Макиавелли, всегда присутствует целесообразность. В ней выражаются интересы многочисленных социальных групп: классов, наций, слоев и т.д.
         Субъектами политики выступают государство, партии, классы, нации, социальные слои, элита, личность. Государственная политика весьма разнообразна. Ее дифференцируют на внешнюю и внутреннюю, национальную, кадровую, административную и т.д.
         Идеология – это особая форма общественного сознания.
         Термин “идеология” в научный обиход был введен Дестюде Трасси в период французской революции для обозначения науки, изучающей законы функционирования идей в качестве психических факторов и их отношения к языку³.
         Что касается сути самого феномена идеологии, то его понимание было близко идее светской религии, сформировавшейся в революционную эпоху⁴. В реальной действительности понятие “идеология” было также применено для обозначения определенной политической группы, которая развивала традиции энциклопедистов.
         Наполеон негативно относился к идеологии, понимая под “идеологами” политических мечтателей.
         Гегельянцы применяли это понятие для обозначения субъективной стороны процесса познания⁵.
         В своем становлении с точки зрения науки, понятие “идеология” прошло несколько этапов.
         В начале понятие идеологии в узком смысле было сформулировано К.Марксом и Ф.Энгельсом – первоначально в “Немецкой идеологии” (1846 г.), а затем, более определенно в других работах: “Людвиг Фейербах и конец классической немецкой философии” и письмо Энгельса к Ф.Мерингу от 14.7.1893.
         В настоящее время существует множество дефиниций идеологии. Но мы приведем лишь одну точку зрения.
         “Под идеологией, – пишет А.Н.Медушевский, – мы понимаем особое состояние общественного сознания, при котором устанавливается взаимосвязь трех компонентов, составляющих целостную систему.
         Это, во-первых, специальная система идей, особенно по социальным и политическим вопросам, объясняющая состояние мира, общества и существующие конфликты, историю вопроса, ее объяснение и прогностические рекомендации.
         Во-вторых, это учение становится частью идеологии лишь в том случае, если оно не остается уделом одинокого философа, но приобретает в силу определенных причин признание и быстро набирает себе приверженцев – группу сторонников.
         И, наконец, в-третьих, система включает элемент информационных связей между представителями и массой сторонников. Эта информационная связь предполагается как постоянно возобновляющаяся и в этом своем качестве она требует определенных организационных усилий”⁶.
         Сегодня идеологией пропитаны все сферы жизни общества, государства, партий и других сообществ. Любая реформа нуждается в идеологии.
         Идеология защищает и обосновывает концептуальные замыслы и ориентиры реформаторов, вычленяет исходные принципы реформы, “погружает” власть предержащих в соответствующую культурно-цивилизационную среду, ориентирует их на определенный стиль деятельности.
         В основе административной реформы лежит власть^**.
         Власть открывает перед реформатором широкие возможности реализации собственного “Я” за счет подчинения миллионов других “Я”. К сожалению, за долгую историю человечества устоять перед соблазном получения благ за счет других, от искушения богатством, славой, привилегиями оказались способны немногие. Для большинства российских лидеров реализация властных полномочий была трагичной.
         Так, Павла I убили заговорщики, Александр I оставил государство на грани переворота, Николай I позорно проиграл Крымскую войну, Александр III правил без потрясений, но тайна его смерти полна легенд, а Николай II вообще утратил власть, и империя рухнула.
         После октября 1917 г. властвующих лидеров-реформаторов ожидали потрясения и трагедии: больной В.И.Ленин был изолирован.
         Под жестким руководством Сталина была проведена индустриализация. Была выиграна Великая Отечественная война. Но Сталин не сумел подготовить достойного преемника.
         Хрущев был смещен с высокого государственного и партийного постов в результате заговора политической элиты.
         Благодаря Андропову в состав высшего политического руководства страны вошел Горбачев, который стал инициатором “перестройки”, которая закончилась трагически, приведя к политической гибели самого Горбачева и распаду СССР.
         Правление Ельцина чуть ли не закончилось распадом России.
         Реформаторы в России в большинстве случаев были одиноки. Они трансформировали сложившиеся условия, выражая потребность времени и реализуя свое “Я”.
         По ходу и результатам реформ можно судить об ответственности, воле и нравственности субъектов политико-властных отношений.
         Динамизм реформ укрепляет политический вес, репутацию самого реформатора, его сторонников и страны в целом. И наоборот, замедление темпов реформ приводит не только к снижению имиджа реформатора, но и его гибели.
         На пути реформ встречаются множество угроз и опасностей. Прежде всего, они исходят от самого политического истеблишмента страны, внешних политических сил, которые не заинтересованы, чтобы были сильные державы; сложившихся экономической и социально-экономической нестабильности; неправильной концепции; слабого организованного идеологического, информационного, финансового обеспечения.
         Административная реформа имеет несколько видов:

– вертикальную (то есть централизованную);
– горизонтальную (то есть внутриинституциональную);
– региональную (на уровне субъектов федерации);
– местную (на уровне муниципальном).

Административную реформу следует подразделить на:

– легитимную и самовластную, долговременную (стратегическую) и оперативную;
– санкционированную на эксперимент и самостийную;
– вынужденную в силу обстоятельств и в связи со сменой политических лидеров.

         Каждая имеет свои особенности, обуславливающие факторы, качественные или количественные параметры, результаты.
         Каковы же причины административной реформы? Ответ на данный вопрос дан в Послании Президента РФ 2003 г., которое было реализовано в его Указе от 23 июля 2003 г. № 824 “О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах”.
         В Послании было отмечено: “…Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящиеся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствуют качеству власти,… такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов.
         При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот феномен, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу”.
         Появление множества избыточных и дублирующих функций в институтах исполнительной власти на всех уровнях это не абстракция, а реальность.
         Так, по словам С.Нарышкина, “Комиссия по административной реформе провела анализ порядка 5600 функций и полномочий, из которых только около 3000 признаны – необходимыми или дублирующими, а остальные – требующими изменения”⁷.
         А вот другие данные: анализ функций почти 19 тыс. федеральных государственных учреждений и 6,5 тыс. федеральных государственных унитарных предприятий и обусловил принять решение о сохранении 9550 государственных учреждений и 1055 ГУПов, так как они выполняют необходимые для государства функции⁷.
         Реформирование институтов государственной и муниципальной власти существенно отстает по сравнению с преобразованиями в экономическом законодательстве. И если такая несогласованность будет продолжаться, то социально-экономические реформы будут продолжать терять не только свою эффективность, но и снижать имидж России, как конкурентоспособного государства. Неумелое распределение должностных полномочий, непродуктивная деятельность институтов власти являются источником многих экономических, социальных и духовно-нравственных коллизий и потрясений.
         Свидетельством этому могут служить события в Беслане (1 сентября 2004 г.), в Нальчике (13 октября 2005 г.), а также активизация экстремистов, сепаратистов, политического бандитизма, политического мошенничества, коррупционных и криминальных структур.
         Следует сказать и о беспределе в “разбухании” чиновничьего аппарата. Сегодня в России насчитывается значительно больше чиновников, чем это было в СССР.
         Каковы же цели и задачи административной реформы, ее суть и этапы?
         Целью административной реформы является повышение эффективности деятельности органов власти, становление системы гражданской службы, способной оптимизировать свою роль в осуществлении общественных преобразований, регулировании процессов становления правового государства и гражданского общества. Для ее реализации потребуется разрешить целый комплекс взаимосвязанных задач:

– упорядочение функций и структур органов государственного управления;
– приведение иерархии должностей в государственном органе в соответствие с исполняемыми ими функциями и решаемыми задачами;
– повышение статуса государственных служащих (материальное стимулирование их деятельности, повышение уровня социальных гарантий);
– осуществление эффективной кадровой политики в системе государственной службы;
– повышение продуктивности отбора, расстановки, подготовки, переподготовки и степени роста квалификации государственных служащих;
– создание четкой и эффективной технологии разработки, принятия и реализации решений.

         Суть административной реформы в ее целеполагании, этапности, последовательности и ответственности.
         Началом административной реформы послужили ряд законодательных и нормативных документов.
         Суть административной реформы состоит в сокращении кадров, и в том, чтобы ликвидировать дублирующие функции в деятельности органов власти, прекратить избыточное государственное регулирование, оптимизировать деятельность государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий. Но не только… На наш взгляд, сделать институты исполнительной власти более адекватными требованиям современной эпохи. А без воспитания высокой организованности, профессионализма, мудрости всякая реформа окажется очередной кампанией и довольно затратной.
         Такова же связь административной реформы и национальной безопасности Российской Федерации? Представляется, что административная реформа затрагивает все сферы жизнедеятельности российского общества, в том числе и систему национальной безопасности. Ведь устойчивое и продуктивное функционирование институтов исполнительной власти залог стабильности и национальной безопасности страны^***.
         Национальная безопасность представляет собой сложную, многоуровневую, интегральную систему, включающую три взаимосвязанных подсистемы:

         Первая – это подсистема жизнедеятельности государства, общества, человека, то есть совокупности всех ресурсов и ценностей государства, общества, человека, обеспечивающихся при достаточной защищенности их использования и развития.
         Вторая – это подсистема защиты общества, государства и человека, то есть совокупность всех законных сил и средств, обеспечивающих защиту национальных ресурсов и ценностей, а также государственных, общественных и личных интересов от внутренних и внешних угроз.
         Третья – это подсистема управления национальной безопасностью, то есть совокупность государственных органов и общественных структур, возглавляемых Советом Безопасности РФ и обеспечивающих оперативное и стратегическое управление системой национальной безопасности⁸.

         Осуществление административной реформы во многом зависит от целого комплекса возможностей, мотивации субъектов реформы.
         Названные элементы обладают свой- ствами или качественными характеристиками, структурными компонентами и функциями.
         Так, комплекс возможностей включает три структурных компонента социальной среды как совокупности условий и факторов, которые подлежат проектированию, моделированию и экспертизе:

– пространственно-предметный компонент (помещения для размещения министерств, служб, агентств, административные здания, прилегающая территория и т.п.), который должен обладать определенной инфраструктурой и обеспечивать связь всех функциональных зон. Он должен проявлять гибкость (возможность оперативного изменения), управляемость, символическую функцию (флаг, герб и другую символику);
– социальный компонент, который должен обеспечивать взаимопонимание и удовлетворенность всех субъектов (госслужащих всех уровней, руководителей министерств, служб, агентств, департаментов, управлений, комитетов) межличностными связями, включая ролевые функции и уважение друг к другу, преобладающее позитивное настроение всех субъектов, сплоченность и сознательность, авторитетность;
– профессионально-образовательный компонент, то есть содержание и методы обучения, подготовки и повышения квалификации с учетом институциональных особенностей, персонификации и социализации.

         Результатом административной реформы должны стать стратегии, которые должны быть внедрены в практику государственного функционирования и совершенствования. Эти стратегии следует дифференцировать на несколько видов.
         Например, стратегия скорости в выработке основных приоритетов в администрирования и эффективной конкурентоспособности в оказании услуг населению.
         Стратегия новаторства должна заметно отличаться новизной в выборе новых технологий, оптимальных решений, использовании новых методов анализа и оценки результатов работы аппаратов государственной и муниципальной власти.
         Стратегия повышения качества всех услуг, оказываемых населению по сравнению с конкурентами. Для достижения этой цели госслужащие должны обладать высокой профессиональной культурой и способностью актуализировать все ресурсы.
         Стратегия самоэффективности, которая предполагает веру в собственные способности госслужащих мобилизовывать резервы мотивации, когнитивные ресурсы, осуществлять последовательность действий, соответствующих требованиям ситуации.
         Стратегия сознательного контроля за выработку принятие и реализацию решений.
         Стратегия обратной связи позволяет следить за общественным мнением о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
         Стратегия командной работы. Стратегия межличностного взаимодействия и коммуникации.
         Стратегия кадровых технологий, связанных с подбором, отбором, расстановкой, подготовкой и переподготовкой кадров.
         По каким критериям можно судить об успешности административной реформы?
         В основу оценки успешности административной реформы должны быть положены несколько критериальных групп:

– адекватные требования;
– открытость и гласность;
– объективность в оценке достигнутого;
– рост благосостояния населения;
–эффективность государственного управления;
– компетентность чиновничьих аппаратов;
– повышение уровня самосознания и ответственности госслужащих;
– оптимальное взаимодействие субъектов государственной власти с населением, политическими партиями и бизнесом.

Для всего этого необходимы ресурсы межличностного взаимодействия (чуткость, сочувствие, сопереживание и т.д.), ресурсы умственные (знания, способность логически рассуждать и т.д.), эмоционально-волевые ресурсы (воля, решительность и смелость), физические ресурсы (стабильное здоровье, сила и энергичность).
Сегодня административная реформа требует широкой пропаганды, популяризации и эффективной деятельности самих субъектов власти и СМИ по повышению ее имиджа.

Примечания

         ¹ Платон. Сочинения. В 3-х томах. М., 1971. Т. З. Ч. 1. С. 82.
         ² Innenpolitik und politische Theorie. Opladen: Westdeutschtr Verlag, 1976. S. 27.
         ³ Destutt de Tracy A.L. Elements d’Ideologie. Paris, 1801–1815. Vol. 1–4.
         ⁴ Religion Revolutionnaire // Dictionnaire Critigue de la Revolution Francaise. Jnstitutions et Creatiuns. Paris, 1992. P. 311–328.
         ⁵ Гегель Г. Политические произведения. М., 1978.
         ⁶ Модели общественного переустройства России, ХХ век. Отв. ред. В.В.Шелохаев. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2004. С. 13.
         ⁷ Нарышкин С. Административная реформа приносит ожидаемые результаты // Трибуна. 2005. 20 июля.
         ⁸ Словарь терминов по национальной безопасности. М., 1998.
        ^* Реформа (от латинского reformare – преобразовывать) – изменение какой-либо существенной стороны жизни общества при сохранении основ его экономического и государственного строя. Цит. по: Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 341.
        ^** Власть – это возможность и способность оказывать определенное воздействие на деятельность и поведение людей с помощью воли, авторитета, права, насилия, позитивного имиджа, вознаграждения и других средств.
         ^***Национальная безопасность – способность общественной системы страны обеспечить высокий уровень стабильности, устойчивости, жизнедеятельности нации и ее конкурентные возможности во взаимоотношении с внешним миром в целях надежного существования и устойчивого безопасного развития. (Игнатов В.Г., Таранцов В.П., Понеделков А.В., Старостин А.М. Проблемы обеспечения    общенациональной безопасности на Северном Кавказе. Ростов-на-Дону: изд. СКАГС. 2000. С. 8).

[ СОДЕРЖАНИЕ ] [ СЛЕДУЮЩАЯ СТАТЬЯ ]