Предлагаемая вниманию статья посвящена недавно созданной концепции "устойчивого развития" в международных отношениях. Она получила признание в связи с проблемами экологии и развития, особенно после Конференции в Рио-Де-Жанейро 1992 г. и принятия 47-й сессией Генеральной Ассамблеи резолюции о создании нового органа в ООН.

Концепция "устойчивого развития" ("sustainable development") рассматривает в едином комплексе проблемы развития и охраны окружающей среды.

Их связь очевидна. Развитие оказывает различное влияние на экологию. Можно выделить, по крайней мере, два основных проявления этого влияния: развитие невозможно без использования природных ресурсов, а с другой стороны, неизбежно влияние производственных и иных процессов на окружающую среду. Достижение оптимальных результатов развития с минимальным ущербом для среды - такова основная задача концепции устойчивого развития.

Впервые это понятие было сформулировано Комиссией по окружающей среде и развитию, возглавлявшейся Гру Харлем Брундтланд (Норвегия). Конференция ООН по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД), состоявшаяся в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Бразилия), не только концептуально ее развила, но и предложила новый международный механизм, призванный осуществлять ее на практике.

Конференция приняла решение о создании Комиссии устойчивого развития в системе ООН. 47-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН в декабре 1992 г. приняла по этому поводу конкретное решение.

Конференция в Рио, подготовленная представителями почти 180 стран, явилась заметным событием международной жизни. Генеральный секретарь ООН Б.Бутрос Гали назвал ее "провозвестником нового мира". Он подчеркнул, выступая на открытии Конференции, что никогда в истории от того, чему она была посвящена, не зависело так много для нынешнего и грядущего поколений, для жизни во всем многообразии ее форм, В своей заключительной речи к числу важнейших итогов Конференции он отнес то, что она закрепила неразделимость понятий "развитие" и "окружающая природная среда".

Проблемы, которым была посвящена Конференция, будучи глобальными по своему характеру, требуют для своего разрешения усилий всех или по крайней мере большинства государств, а в случае обеспечения устойчивого развития - специального международного механизма, которым и должна быть Комиссия. Вместе с тем - и это весьма важно - они требуют огромных финансовых вложений. Отсутствие готовности со стороны развитых стран пойти на такие вложения сказалось на практических результатах Рио-92 и дало повод к немалому разочарованию.

Чтобы раскрыть содержание понятия "устойчивое развитие", уместно сослаться на Декларацию Рио по окружающей среде и развитию¹. Подчеркивая, что в центре внимания устойчивого развития находятся люди, она связывает в единый комплекс потребности нынешнего и будущих поколений в развитии и охране окружающей среды, призывает все государства сотрудничать в области обеспечения устойчивого развития, в частности, не только с помощью финансовых ресурсов, но и путем привлечения научных и технологических знаний. Декларация Рио отвергает войны. "Мир, развитие и защита окружающей среды взаимозависимы и неотделимы", - говорится в 25-м принципе этой Декларации.

Конференция в Рио приняла "Повестку дня на XXI век" - документ в 900 страниц. Многие участники Конференции оценили его как первую попытку разработать основной закон планеты Земля для будущего столетия. Он был назван своеобразным "Кодексом поведения" государств не только в экологической сфере, но и в международных отношениях в целом, предусмотрев активное привлечение неправительственных организаций.

Важное место отводится в "Повестке" развитию международного права в области устойчивого развития с особым упором на обеспечение должного баланса между приоритетами охраны окружающей среды и потребностями развития, прежде всего предотвращение крупномасштабного разрушения окружающей среды во время военных конфликтов. "Повестка" подчеркивает значение мер по обеспечению безопасного и экологически обоснованного использования ядерной энергии. Ответственность за это должны нести все государства.

Нам представляется важным 12-й принцип Декларации Рио, который содержит положение о том, что государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая приведет к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах, к более эффективному решению проблем ухудшающегося состояния экологической среды.

Целесообразно в этой связи привести мнение председателя Международной комиссии по окружающей среде и развитию Гру Харлем Брудтланд. По мнению Международной комиссии, устойчивое развитие должно составлять основополагающий элемент в глобальной стратегии изменений. Устойчивое развитие, - пишет она, - означает такое использование естественных ресурсов, вложение капиталов, технологический прогресс и институциональные изменения, которые будут покрывать как будущие, так и существующие нужды².

Решив создать в Бразилии Международный центр по устойчивому развитию, Конференция в Рио поручила взять на себя координирующие функции выполнения "Повестки дня на XXI век" ООН, в частности ее Генеральной Ассамблее. В свою очередь, 47-я сессия Генеральной Ассамблеи приняла решение, что не позднее 1997 г. будет решен вопрос о созыве специальной сессии, посвященной реализации этой программы.

47-я сессия Генеральной Ассамблеи одобрила рекомендации доклада Генерального секретаря ООН, в частности, по вопросу учреждения Комиссии высокого уровня по устойчивому развитию и поручила осуществить это Экономическому и Социальному совету (ЭКОСОС) в 1993 г., учредив ее в соответствии со ст.68 Устава ООН в качестве функциональной комиссии³.

Создание международного механизма - сложная задача. После довольно острых дебатов в Рио и на этой конференции, и на сессии Генеральной Ассамблеи ООН было достигнуто согласие по поводу неотложности решения проблем в экологической и экономической сферах, их взаимозависимости на всех уровнях.

Ни "Группа 77-ми", выступающая от имени развивающихся стран в большинстве переговоров, ни Европейское сообщество не выступали блоками при обсуждении рассматриваемых в этой статье институциональных вопросов.

47-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН формулирует следующие главные задачи Комиссии устойчивого развития: обеспечение эффективного осуществления решений Конференции в Рио, всемерное содействие международному сотрудничеству в вопросах окружающей среды и развития, реализации "Повестки дня на XXI век" на национальном, региональном и международном уровнях. При этом она исходит из принципов Декларации Рио по окружающей среде и развитию и других документов Конференции.

На основе доклада Б.Бутроса Гали на 47-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН обсуждались конкретные вопросы устройства и деятельности Комиссии. Среди них: мандат и функции нового органа, его состав, повестка дня работы, местонахождение и финансирование; частота и продолжительность встреч; возможности участия неправительственных и других международных организаций; меры по созданию секретариата и координационной службы; вопросы связи с национальными взаимоотношения Комиссии с другими органами ООН.

"Повестка дня на XXI век" и соответствующая резолюция Генеральной Ассамблеи ООН о "Международных институциональных механизмах по реализации программы" предусматривают следующие функции Комиссии:

- наблюдение за прогрессом, достигнутым всеми организациями и органами системы ООН в выполнении конкретных задач в области окружающей среды и развития, поставленных "Повесткой";

- рассмотрение информации, представляемой правительствами, в том числе касающейся проводимых ими мероприятий по осуществлению "Повестки", в частности, проблем, связанных с финансовыми ресурсами;

- анализ вклада неправительственных организаций, включая организации в научном сообществе, бизнесе и промышленности;

- совершенствование связей системы ООН с неправительственными и другими, не входящими в ООН, учреждениями и организациями;

- оценка информации об имплементации конвенций по защите окружающей среды;

- предоставление Генеральной Ассамблее - через ЭКОСОС - рекомендаций на основе обзора деятельности по имплементации "Повестки дня на XXI век".

Генеральная Ассамблея ООН также возложила на Комиссию обязанность рассматривать информацию об осуществлении конвенций по окружающей среде.

Свои рекомендации Генеральной Ассамблее, связанные с осуществлением "Повестки дня на XXI век". Комиссия может вносить через ЭКОСОС.

Таким образом, речь идет о трех, типах деятельности Комиссии: первый из них, наиболее, на наш взгляд, важный - наблюдение за действиями государств, наций и международных организаций по выполнению "Повестки дня на XXI век" и содействию устойчивому развитию; второй - осуществление контроля за финансовыми ресурсами, направляемыми развивающимся странам на обеспечение их усилий по устойчивому развитию; и, наконец, обеспечение необходимого высокого уровня для обсуждения, выработки консенсуса и принятия решений.

Из этого следует, что деятельность Комиссии должна сочетать контроль за привлечением внимания мировой общественности к неотложным комплексным проблемам окружающей среды и развития с организацией необходимого политического давления на правительства или институты, систематически нарушающие международные соглашения или стандарты в области окружающей среды. Существует мнение об аналогии ее функций с Комиссией по правам человека, которая на основе официальных и частных жалоб на нарушение норм в области прав человека пытается воздействовать на правительства⁴.

Можно предположить, что трудности, с которыми столкнется Комиссия устойчивого развития, будут никак не меньшими, чем испытала Комиссия по правам человека. Они будут созданы как различием в позициях правительств, так и отсутствием четких стандартов столь широкой концепции, какой является устойчивое развитие.

Следует иметь в виду, что "Повестка дня на XXI век", принятая консенсусом всех правительств, участвовавших в Конференции в Рио, и резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 29 января 1993 г. не имеют общеобязывающей правовой силы. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (также принятая консенсусом) содержит 27 принципов, но и они не являются обязательными для вынесения суждения о правомерности предпринимаемых действий в области устойчивого развития.

Трудно ожидать от правительств и от международных организаций объективных оценок их собственной деятельности. Вследствие этого Комиссии, видимо, придется обеспечивать такой непростой процесс контроля, который поможет получать независимые обзоры и объективные отчеты о состоянии дел (возможна в этом случае аналогия с Комиссией по правам человека). В этой связи уместно отметить, что в Коста-Рике оргкомитетом под председательством Генерального секретаря ЮНСЕД М.Стронга учреждается неправительственный Совет Земли.

Задача Комиссии - наблюдать за ходом выполнения обязательств о предоставлении финансовых и технических ресурсов для целей устойчивого развития - была включена в "Повестку дня на XXI век" по настоянию развивающихся стран. Они связывают с этим надежды на получение финансовых средств.

Комиссия неправомочна управлять бюджетами какого-либо спецучреждения или органа ООН либо международного финансового учреждения; она сможет, скорее, лишь оказывать определенное влияние в этой области. Возможно, Комиссия сыграет роль форума по мобилизации международного общественного мнения для оказания давления на страны-доноры с целью получения таких средств. Однако имеющийся опыт говорит о больших трудностях в решении вопросов финансирования в рамках подобных форумов ООН.

Разумеется, важно, чтобы в деятельности Комиссии активно участвовали как представители правительств, так и международных финансовых учреждений и банков. Хотелось бы надеяться, что Комиссия сможет способствовать выработке согласия доноров и реципиентов по вопросам денежных средств и капиталов, будет форумом, на котором бы обсуждались спорные вопросы воздействия финансовых учреждений на решение проблем устойчивого развития.

Важна роль, намечаемая для Комиссии, - быть форумом высокого уровня, привлекающим международное внимание к вопросам устойчивого развития. Комиссия может способствовать выявлению областей, в которых существует наибольшее совпадение интересов, и добиваться согласия для заключения соглашений о совместных действиях. Чем больше норм поведения в области устойчивого развития предложит Комиссия, тем выше будет ответственность правительств, возможностей мониторинга и оценок, базирующихся на этих нормах.

47-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН постановила, что в состав Комиссии войдут представители 53 государств-членов ООН и ее спецучреждений, избираемых ЭКОСОС на три года с учетом равного географического распределения. Представители государств, не являющихся членами Комиссии, а также наблюдатели при ООН могут иметь статус наблюдателя.

Комиссия устойчивого развития - межправительственный орган. Вместе с тем 47-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН специально рекомендовала Комиссии обеспечить, чтобы представители различных подразделений системы ООН и других межправительственных организаций, включая международные финансовые учреждения, Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), региональные банки развития, субрегиональные финансовые учреждения, соответствующие региональные и субрегиональные организации по экономическому и техническому сотрудничеству и региональные организации экономической интеграции оказывали помощь Комиссии в рамках своих сфер компетенции и мандатов, принимали активное участие в ее работе. Очень важно, чтобы Европейское сообщество принимало активное участие в работе Комиссии. Это касается и неправительственных организаций, включая организации, связанные с основными группами населения, а также промышленностью, научными и деловыми кругами.

47-я сессия Генеральной Ассамблеи просила Генерального секретаря представить на рассмотрение ЭКОСОС свои предложения о правилах процедуры работы Комиссии.

Этот Совет должен заниматься всесторонним рассмотрением вопросов, касающихся осуществления "Повестки дня на XXI век", способствовать работе Комиссии устойчивого развития, пред оставлять экспертные консультативные услуги Генеральному секретарю и через него - Комиссии, ЭКОСОС и Генеральной Ассамблее.

Он будет состоять из видных деятелей из всех регионов мира, обладающих должным опытом по широкому спектру вопросов, которыми будет заниматься Комиссия, и представляющих научные, промышленные, финансовые и другие крупные неправительственные круги, а также ученых, специализирующихся в различных областях изучения проблем окружающей среды и развития.

Комиссия должна проводить заседания один раз в год продолжительностью от двух до трех недель. Первая основная сессия должна состояться в Нью-Йорке в этом году.

В 1993 г. в качестве промежуточной меры была запланирована организационная сессия Комиссии в Нью-Йорке. На ней должно быть избрано Бюро в составе председателя, трех заместителей председателя и докладчика, представляющих каждую региональную группу, принято решение по повестке дня своей первой основной сессии и рассмотрены другие организационные вопросы.

В резолюции 47-й сессии Генеральной Ассамблеи содержатся детальные рекомендации по организации работы, начиная с первой ее сессии и далее, таким образом, чтобы Комиссия имела возможность провести оценку хода осуществления всей "Повестки дня на XXI век" к 1997 г.

Советам управляющих Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Программы развития ООН (ПРООН) и Совету по торговле и развитию Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) рекомендуется изучить соответствующие положения главы 38 "Повестки дня на XXI век" и представить доклады о своих конкретных планах по их осуществлению Генеральной Ассамблее на ее 48-й сессии через Комиссию устойчивого развития и ЭКОСОС. В этой же резолюции отмечается работа Центра срочной экологической помощи ООН, учрежденного на экспериментальной основе Советом управляющих Программы ООН по окружающей среде и предлагается Совету управляющих представить Генеральной Ассамблее ООН на ее 48-й сессии доклад об опыте этого Центра.

Высокий уровень предполагаем представительство лиц в ранге министров, но, весьма вероятно, что речь пойдет об участии министров лишь на части заседаний, проводимых в начале и в заключение собраний Комиссии.

Существующий в других функциональных комиссиях ООН опыт свидетельствует, что высокий уровень представителей на рабочих заседаниях практически означает участие в их работе лиц, способных со знанием дела выступать от имени своих правительств.

Возможно будут сделаны попытки привлечь к работе коллегии советников высокого уровня, квалифицированных технических экспертов, назначаемых Генеральным секретарем в личном качестве по представлениям правительств или на независимой основе, в дополнение к основным официальным и неправительственным представителям, которые могли бы заниматься конкретными проблемами в подкомитетах или рабочих группах (либо на постоянной основе, либо на основе ротации).

Конференция в Рио призвала Генерального секретаря ООН учредить высококвалифицированную и компетентную структуру Секретариата в рамках Секретариата ООН с привлечением, среди прочего, специальных знаний и эрудиции, полученных в процессе подготовки Конференции в Рио.

После завершения Конференции в Рио Б.Бутрос Гали возложил деятельность по исполнению ее решений на свой аппарат и другие ведомства ООН.

Уместно напомнить, что еще в марте 1992 г. Генеральный секретарь ООН объединил различные ведомства и департаменты Организации, ведающие экономическими и социальными вопросами, в один Департамент по вопросам координации политики и устойчивого развития во главе со своим заместителем Джи Чаожу. Главной целью при этом было избавиться от дублирования иобеспечить максимальное взаимодействие с деятельностью ООН в политической сфере. Департамент включает ведомства по техническому сотрудничеству, призванные поддерживать проекты и программы в области развития, деятельность которых в определенных вопросах, по всей очевидности, теперь будет контролировать Комиссия.

Программа ООН по окружающей среде, Программа развития ООН, ЮНКТАД остались вне сферы компетенции Департамента. Их директора подотчетны только собственным руководящим органам или Генеральному секретарю ООН.

В резолюции 47-й сессии Генеральной Ассамблеи содержится просьба к Генеральному секретарю ООН учредить в рамках Секретариата ООН компетентное подразделение для обслуживания Комиссии устойчивого развития, Межучрежденческого комитета по устойчивому развитию и Консультативного совета высокого уровня.

Используя опыт, накопленный в ходе подготовки Конференции в Рио, Секретариат должен быть тесно связан со всеми подразделениями ООН, специализирующимися на вопросах устойчивого развития, а также секретариатами международных финансовых учреждений, неправительственными организациями, в том числе и из развивающихся стран.

Выбор месторасположения Секретариата будет определен после консультаций с государствами-членами. Независимо от того, какое решение будет принято, он будет иметь отделение либо в Нью-Йорке, либо в Женеве. У него будет также отделение связи в Найроби, функционирующее на основе механизмов, предусмотренных в свое время для проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию.

Секретариат возглавит сотрудник высокого уровня, назначенный Генеральным секретарем. Он будет финансироваться из регулярного бюджета ООН. В случае необходимости к нему будут прикомандировываться сотрудники из других учреждений системы ООН, в особенности Программы ООН по окружающей среде, Программы развития ООН и Международного банка реконструкции и развития (МБРР).

Есть основания полагать, что деятельность Комиссии потребует создания формальных или неформальных, постоянных или специальных вспомогательных органов: рабочих групп, подкомитетов или подгрупп. Подобные органы смогут рассматривать конкретные вопросы более глубоко, чем это можно сделать на пленарных заседаниях, предоставляя затем свои результаты к рассмотрению всей Комиссии. Практика свидетельствует об эффективности проработки острых вопросов на встречах небольших групп.

Предполагается, что создание вспомогательных органов сделает работу Комиссии более оперативной, содержательной и эффективной.

Как уже отмечалось. Комиссия призвана вырабатывать рекомендации и через ЭКОСОС передавать их Генеральной Ассамблее. Комиссия должна установить хорошие рабочие отношения со многими органами в рамках системы ООН, занятыми сходными вопросами в области окружающей среды и развития.

Процесс, связанный с достижением устойчивого развития, требует усилий на всех уровнях: от локального до глобального. Главное в методологии деятельности Комиссии - обобщение и анализ информации об устойчивом развитии в широком плане.

Очевидно частичное совпадение функций Комиссии, сформулированных в "Повестке дня на XXI век", с функциями Совета управляющих Программы ООН по окружающей среде; они оба должны рассматривать глобальные экологические проблемы и наблюдать за прогрессом, достигнутым государствами в имплементации международных конвенций по окружающей среде. На Конференции в Рио указывалось, что для того, чтобы избежать дублирования, Программе ООН по окружающей среде следует продолжить свою деятельность в качестве главного наблюдателя и катализатора по проблемам экологии в рамках системы ООН, принимая основную ответственность за обзоры хода выполнения конвенций по окружающей среде и содействие дальнейшему развитию международного права окружающей среды. Доклады ЮН ЕП в этом случае составили бы часть рассмотрения Комиссией вопросов по увязке экологических аспектов с задачами экономического развития. Сходные отношения взаимодействия, возможно, необходимы между Комиссией и ПРООН.

Это же приложимо и к отношениям между Комиссией и ЭКОСОС. В компетенцию ЭКОСОС, согласно Уставу ООН, входит координация экономических и социальных вопросов внутри всей системы ООН.

Неизбежно возникнет связь между работой Комиссии и деятельностью по реформе ООН в экономических, социальных и экологических вопросах. Здесь открываются широкие возможности для повышения эффективности этой работы с учетом современных экономических и социальных реалий, включая функцию "раннего оповещения".

Права и полномочия Комиссии должны быть достаточно гибкими для того, чтобы ее взаимоотношения с остальной системой ООН могли развиваться и видоизменяться с учетом происходящих событий. Время неизбежно потребует наращивания сотрудничества между Комиссией и другими органами ООН (в особенности ПРООН, ЮНЕП, международными финансовыми учреждениями), избегая дублирования и преследуя цели более эффективного сотрудничества, чем это имеет место сейчас.

Резолюция 47-й сессии ООН "Организационные механизмы по осуществлению решений Конференции ООН по окружающей среде к развитию" ограничилась по этим вопросам лаконичными рекомендациями.

В резолюции 47-й сессии ГА ООН говорится и о некоторых других аспектах деятельности Комиссии устойчивого развития и конкретных сторонах организации ее работы.

Практическое решение проблем устойчивого развития и соответственно деятельности Комиссии, дело весьма трудное само по себе, в значительной мере осложняется также общей ситуацией в мире, давлением других глобальных проблем, а также тем фактом, что ООН находится ныне в начале этапа глубоких преобразований.

Становление Комиссии, видимо, будет происходить в общем, контексте развивающихся международных отношений с тем, чтобы она отвечала как существующим, так и грядущим, вызовам проблематики устойчивого развития, изменениям в рамках и вне ООН.
 

¹ Securing the Future, UNCED, p.6.
² Gro Harlem Brundtland. "From Global Vision to Common Action", "Statoil Magazine", 1992, N 2, p.9.
³ ЭКОСОС имеет следующие функциональные комиссии: статистическую, по народонаселению, социальному развитию, по правам человека, положению женщин, наркотическим средствам.
⁴ UNA-USA Occasional Papers, N 7, Oct. 1992, р.6.