Там, где этнос разбросан по большим территориям и обитает недостаточно компактно, одно решение - культурно-национальное объединение, а там, где налицо однородность компактно проживающего населения, иной подход - национальное районирование. Заметим, что в Российской Федерации в 1991-1992 гг. было образовано несколько национальных районов. Но национальное административно-территориальное районирование в России осуществлялось и в прошлом. Осмысление как позитивного, так и негативного опыта может представить определенный интерес для современной практики.

В России, как известно, до 1917 г. преобладал административно-территориальный принцип районирования, игнорирующий специфику расселения народов. Некоторые этнографы именовали его "режущим принципом" или не учитывающим границы расселения народов. Совпадение этнических, национальных и административных границ было довольно редким и обусловливалось зачастую естественно-природными факторами. В ряде случаев территории, на которых компактно расселялись те или иные народы, сознательно расчленялись административными границами.

В послеоктябрьский период, особенно в первые десятилетия, быстрыми темпами осуществлялось национальное районирование. К 1 декабря 1933 г. в Российской Федерации насчитывалось 117 национальных районов и более 3000 сельских советов с численно преобладающим населением из национальных меньшинств¹. В данной статье не будет даваться политическая оценка районированию, ибо внимание сосредоточивается главным образом на самом процессе, на фактах и трактовках конкретных явлений тех лет.

В государстве вопросом районирования, в том числе и национального, занималась Административная комиссия при ВЦИК, а также Комиссия ВЦИК по районированию. На основе тезисов по районированию, выработанных последней, II Сессия ВЦИК 8-го созыва (1921 г.) приняла основные положения районирования. Там к числу основ производства нового административного деления были отнесены: "сосредоточения промышленности, сосредоточения технических культур; тяготения населения к промышленно-распределительным пунктам (мелкорайонное деление); направление и характер путей сообщения: железнодорожных, водных, шоссейных и других; численность населения; национального состава населения... При установлении границ национальных образований должен приниматься в учет принцип экономического тяготения².

Наряду с выделением национально-государственных образований: республик, автономных национальных областей, национальных округов - провалилось и национальное административно-территориальное районирование. Оно, т.е. выделение национальных районов и сельсоветов, согласно замыслу, призвано было обеспечить правовое положение национальных меньшинств и стимулировать их вовлечение в государственное строительство. Низовое национальное районирование осуществлялось, как тогда говорилось, с целью "приближения власти к массе населения". Считалось, что оно позволит различным национальностям, находящимся в численном меньшинстве, развивать свою культуру, пользоваться своим родным языком, решать социально-экономические проблемы. В соответствии с общими началами национальной политики Союза правильно проводимое районирование должно в одинаковой мере учитывать как экономические, так и национальные особенности - подчеркивалось в документе вышеназванной сессии ВЦИК, Предполагалось, что лишь при соблюдении этих условий, а также при расширении прав исполнительных районных комитетов районирование может достичь своей цели, в состоянии в должной мере содействовать прогрессу народов, применительно к особенностям их быта, экономики и культуры.

Национальное низовое районирование, как считают исследователи, началось с 1920 г., когда была создана Административная комиссия при ВЦИК, в задачу которой входила подготовка районирования, изучение его возможностей в республике. Параллельно действовал Наркомнац. Были выделены регионы, в которых в опытном порядке проводилось первое районирование в РСФСР - это были Урал и Северный Кавказ. На их примере впоследствии осуществлялось районирование всей страны.

При осуществлении районирования, определении национальных единиц прежде всего учитывались мнения с мест. В регионы было разослано письмо "О собирании материалов по вопросу о распределении административных районов России". Среди других там стоял и вопрос о том, имеется ли желание у населения какого-либо района образовать национальную единицу и какой орган выступает с ходатайством об этом, каково мнение населения других национальностей, особенно русских, на данный счет.

Согласно установкам тех лет, осуществление национального районирования может основываться на двух основных принципах, которые часто не совпадают: на принципе наиболее полного выявления национального начала - выделение национальной территории - и на принципе экономического тяготения. Опыт показал, что создание некоторых национальных объединений не могло получить окончательного оформления до тех пор, пока к ним не были присоединены экономически связанные с ними районы, без которых эти национальные объединения не могли развиваться.

Национальное административно-территориальное районирование имело особую значимость для национальных республик, областей, в которых проживало компактно инонациональное население. Возьмем Башкирию, в результате районирования, утвержденного в конце 1924 г., там образовывалось 8 кантонов и 117 волостей. Шло сокращение сельсоветов. К началу 1925 г. вместо существовавших 3698 число их было сокращено до 1905³.

Проведение административного деления по национальным признакам здесь шло нормально. Однако, когда обозначались границы с Киргизской и Татарской республиками, возникли сложные проблемы при определении границ с Уральской областью, поскольку необходимо было пересмотреть экономическо-хозяйственное районирование Башкирии на основании принципа экономического тяготения, что предполагало присоединение четырех бывших уездов Уфимской губернии и части Челябинской области с рядом горных заводов и рудных месторождений. Идея включения вызвала, естественно, противодействие уральских властей, так как нарушила бы экономическую целостность хозяйства Урала. В итоге за Башкирией остался лишь Тамьян-Китайский район.

Результаты произведенного районирования на основе полной экономической изоляции вызывают на местах чувство неудовлетворенности, так как это прежде всего отражается на жизненном уровне населения. Опыт современной, кое-где повальной, суверенизации, ставящей национальное превыше всего, подтверждает пагубность игнорирования экономического фактора.

Президиум ВЦИК циркуляром от 12 января 1925 г. предложил исполкомам проводить районирование с его разрешения. Президиумы губисполкомов вырабатывали соответствующие материалы для отдела национальностей ВЦИК. По вопросу о возможности выделения национально-административной единицы требовалось заключение; отдела национальных меньшинств, финотдела и земельного отдела. Все материалы впоследствии представлялись для обсуждения в Отделе национальностей, лишь затем рассматривались и обсуждались на заседании Административной комиссии ВЦИК. Принималось соответствующее постановление.

Ключевыми моментами для принятия постановления являлись: компактное проживание лиц определенной национальности и их необходимое количество; выраженное добровольно желание большинства населения; согласие местного основного (инонациональною) населения на выделение национальной единицы; наличие экономических условий и финансовых возможностей.

Для образования национальных административных единиц такого рода были занижены нормы числа населения и радиусы его расселения. При этом для разных регионов имелись нормативные отклонения, которые определялись решением Правительства. Общая установка (для обычных районов) ориентировочных норм населения определялась от 25 до 40 тыс. чел.⁴ Так, обычный район на Урале представлял собой территорию в 7100 кв. верст (верста = 10668 км) с населением в среднем 27000 чел.; в районе имелось в среднем 112 населенных пунктов. Среднее расстояние от районного центра до окружного города - 117 верст, радиус района - 20 верст. В районе имелось в среднем 16 сельсоветов. Сельсовет представлял собой территорию площадью 450 верст с населением 18000 чел. Расстояние от центра сельсовета до населенного пункта - 4 версты. В Тульской области средняя площадь района определялась в 375 кв. верст, а сельсовета - 27 кв. верст; население района - 29694 чел., сельсовета - 2217 чел. Среднее расстояние между центром района и населенным пунктом равнялось 12 верстам⁵.

Для образования национальных единиц нормы были значительно снижены. При организации района необходимое число населения понижалось до 10000 чел. и для сельсовета - 500 чел. В отношении пропорции компактного проживания людей одной национальности жестких норм не было, но в основном считалось, что их должно быть больше половины всего населения. На территории Средне-Волжской области Бугу русланский округ являлся одной из административно-хозяйственных единиц, где национальные меньшинства (1929 г.) доходили до 48%. Учитывая эту особенность, при районировании было организовано 6 национальных районов: 2 мордовских, 2 чувашских, 2 татарских⁶.

В Ленинградской области в 1928 г. при пересмотре сети сельсоветов была принята следующая норма: каждый сельский совет, который имеет 66% населения одной национальности, или где таковой можно организовать, образуют сельский совет данной национальности. Всего по области было организовано 118 таких сельсоветов. Из них финских - 67, вепских - 24, эстонских - 8, лопарских - 6, латышских - 5 и т.д. Финны, вепсы и лопари были охвачены сельсоветами в большей степени, чем другие национальности, ввиду того, что они проживали компактными массами, а не были расселены среди остального инонационального населения. Например, лопари, по данным переписи 1926 г., насчитывали 1702 чел. и образовали 6 сельсоветов, а ижоры при их общей численности 15935 чел. ввиду некомпактности проживания - только 1 сельсовет⁷.

Кое-где процент людей одной национальности был очень высоким. Учитывая тот факт, что часть южных районов Омской области заселена переселенцами из Украины, президиумом Омского окрисполкома в апреле 1935 г. было принято решение об организации там украинского национального района - Полтавского, как более компактно населенного украинцами. Этот район по территории был равен 2945 кв. км с населением 34332 чел., из которых 76% составляли украинцы. Населенных пунктов - 227, из них 164 с преобладающим украинским населением, составляющим 72,2%. Сельских советов - 26, из них в украинских поселках - 20; школ всего - 52, в том числе 42 украинские (80,8%)⁸.

В некоторых местностях из-за сложного состава населения критерии выделения национальных единиц значительно снижались. В Крыму, например, площадь районов была до 2260 кв. верст и население в среднем 2240 чел.

При разбросанности населения той или иной национальности национальное районирование, особенно на первых этапах, позволяло довольно эффективно реализовать меры по обеспечению национальных интересов и дальнейшей этнической консолидации. Так, например, возьмем мордовское население. К 20-м годам оно оказалось сильно разбросанным по различным губерниям: Нижегородской, Пензенской, Симбирской, Тамбовской. С учетом этого Президиум ВЦИК постановлениями "О выделении территорий, населенных мордовским населением, в самостоятельные административные единицы" (1925 г.) и "Об образовании мордовских национальных административно-территориальных единиц" (1926 г.) определил образование мордовских районов. В период с 1925 по 1928 г. в Российской Федерации было создано 17 волостей и 619 национальных мордовских сельсоветов.

Ввиду сложности национального расселения, кроме однонациональных, создавались и смешанные национальные единицы, представлявшие две национальности. В Смоленской области в 1927 г. из 12 национальных сельсоветов 5 было еврейско-русскими⁹. В Татарской республике (1926г.) наряду с татарскими и русскими был организован ряд смешанных сельсоветов. Разбросанность чувашей среди татарских и русских селений среди населения других национальностей позволила выделить только две их национальные волости¹⁰. Кстати, отметим, в анализируемый период русские, украинцы и белорусы в большей части областей считались русскими.

Независимо от национальности все граждане района, волости, населенного пункта имели равные права и избирались в органы власти. В райисполкоме украинского-Полтавского-района Омской области (1930 г.) преобладали украинцы: их было 13, но, кроме того, там было 4 русских, 2 немца и 2 белоруса, а всего 21 чел. Среди представителей сельсоветов - 19 украинцев и 7 русских¹¹.

В районах сложного национального расселения, как, например, на Северном Кавказе, создание национальных районов было очень трудным и не всегда удовлетворяло население. Кое-что делалось более или менее успешно. В Майкопском округе был выделен армянский район (в округе проживало 6500 армян), в Кабардино-Балкарской АО - район с казачьим населением, который подчинили непосредственно ЦИК этой АО. В автономную единицу был выделен горско-еврейский поселок в Нальчикском округе¹².

Интересен опыт создания туркменского района в составе Ставропольского округа (1925 г.). Район непосредственно подчинялся краю по вопросам бюджета, культуры и быта. В резолюции заседания большого Президиума Северо-Кавказского крайисполкома от 30 мая 1925 г. записано: "Содействовать переселению в указанный район туркмен, проживающих в других местностях края, выразивших соответствующее пожелание... Всякого рода вселения в Туркменский район производить лишь с согласия Туркменского исполкома (ревкома), а в случае разногласия- санкции крайисполкома"¹³. По-видимому, подобный опыт достоин внимания и изучения в наше время.

В Дагестане же, согласно постановлению ВЦИК от 23 января 1935 г., из числа новообразованных шести районов ввиду национальной чересполосицы и сложных географических условий удалось выделить только четыре преимущественно однонациональных района: Унцукульский-аварский; Кюринский-лакский район, с преобладанием лезгинских народов - Хивский, с преобладанием кумыков - Каякентский район. Два района были со смешанным населением - Карабухетский (кумыки и даргинцы) и Кумторкалинский (русские, аварцы и кумыки). В общем, процесс национального районирования, как считалось, оказал благотворное влияние на межнациональные отношения, однако имелись и проблемы. Характерно, что выделение какой-либо преобладающей народности в Дагестане (как и в других регионах РСФСР) сопровождалось возбуждением национального самосознания других народностей. В 1937 г. XI Чрезвычайным Вседагестанским съездом Советов было поручено ДагЦИК изучить вопрос о наличии в составе районов отдельных аулов, население которых не относится к преобладающей в районе народности, и в случае возможности передать эти аулы в состав других районов по языковому принципу. В дальнейшем кое-что в этом плане было сделано, но все-таки преобладало переподчинение населенных местностей не по языковому принципу, а по хозяйственно-экономическим соображениям.

Следует отметить, что в конце 40-х гг. предпринимались попытки разделить Дагестан по национальному признаку на четыре округа (применительно к четы рем крупным дагестанским народностям - аварцам, лезгинам, даргинцам и кумыкам), но они окончились неудачно. Просуществовав (по сути дела, только на бумаге) несколько месяцев, округа были упразднены.

Вообще же в национальных автономиях Северного Кавказа к концу 1933 г. было создано 103 национальных сельсовета и 7 районов национальных меньшинств¹⁴.

В различных регионах механизм национального районирования должен был избираться с учетом местных особенностей. Важнейшую роль играл национальный состав населения. При очевидном преобладании лиц той или иной национальности, наличии их желания выделиться в отдельную административную единицу - район (кантов), сельсовет - рассматривалось заявление или граждан (обычно принимаемое на сходках, собраниях), или губернского, областного руководства с последующим обсуждением на местах. Там, где такую работу провопили ответственные люди (к ним относились далеко не все административные работники), к заявлениям относились внимательно и осторожно. Каждое заявление той или иной национальности об образовании национального района или сельсовета тщательно проверял ось работниками отдела национальных меньшинств, чтобы не допустить националистических, шовинистических устремлений, способных, как говорилось в одном из документов того периода, нанести ущерб интересам государства и идущих в разрез с принципами национальной политики. Подготовительная работа осуществлялась в месячный срок после принятия решения на выделение национальной единицы.

Следует отметить, что при национальном районировании проявились некоторые характерные тенденции. Одной из них явилось нежелание губернских и других местных властей выделять такие национальные единицы. Мотивировка, как правило, сводилась к утверждению, что, мол, население данной национальности "утратило свои национальные черты и смешалось с великороссами" или с татарами, если это было в Татарии, в Марийской АО говорили, что татары здесь смешались с мордовцами. Увы, и сейчас можно слышать кое-что подобное.

К числу тенденций следует отнести и стремление некоторых лиц той или иной национальности создать свою национальную административную единицу без учета условий и возможностей. Более того, иногда это делалось даже против воли населения своей национальности, а не только инонационального, проживающего в данной местности. Далеко не всегда призывы к "национализации" - "украинизации", "евреизации " и т.п. встречались населением с одобрением. В Курской области, например, в 1927 г. опрашивали украинское население: хочет или не хочет оно "украинизироваться"? И были случаи, когда на сельских сходах украинцы отказывались от обучения их детей на украинском языке и изгоняли его из школы (Суджанская волость, Льговский уезд)¹⁵.

Существенное значение имеет опыт решения языкового вопроса при национальном районировании. Массовая работа в национальных единицах осуществлялась на родном национальном языке. Обязательные объявления печатались на языке данной национальности. Сеть судебных органов и милиция должны были вести работу на этом же языке. Собрания, совещания, заседания органов местной власти велись с основном на национальном языке.

Хуже обстояло с делопроизводством, так как грамотных кадров, владеющих национальными языками, было очень мало, или они вообще отсутствовали. Постановление о переводе делопроизводства на национальные языки проводилось в жизнь с трудом. Некоторые председатели сельсоветов, как, например, еврейских в Смоленской области, выступали (1927 г.) против перевода делопроизводства на еврейский язык, считая это невыполнимым¹⁶. Нечто подобное имело место и в других национальных областях.

Смешанные же Советы обязаны были работать на языке преобладающей национальности, но отмечалось, что основным их недостатком было то, что они не являлись двуязыковыми, а использовали лишь один - русский.

В каждом регионе имелись свои способы решения языковой проблемы. Ознакомимся с некоторыми, на наш взгляд, характерными подходами. В Ленинградской области, в Куйвозовском районе в 17 финских советах в 1928 г. все технические и массовые работы велись на финском языке, а в районном исполкоме - только частично. Заседания пленумов РИК, сельсоветов и общие собрания, как правило, велись на финском языке. Почти все технические сотрудники владели финским языком.

В Омской области переход школ на украинский язык в новообразованном украинском- Полтавском-районе в 1930 г. производился с согласия населения. Учителя же приглашались с Украины. С учебниками и литературой были большие трудности.

При проведении украинизации этого района, да и в ряде других мест, встретились затруднения и такого порядка: в районе имеется русское население; как быть с русскими, которые живут среди украинцев? Встал вопрос: на каком языке они смогут обращаться в советские органы и учреждения - на русском или украинском? Декрет ВЦИК о реализации прав языка национальных меньшинств позволил найти выход из положения. Русские в органы власти обращались на русском языке¹⁷.

На практике далеко не все решалось гладко. Во многих местах вопреки существующим директивам преподавание велось на чуждом ребенку языке (горцы Северного Кавказа, калмыки, белорусы, украинцы, мордва в ряде районов, карелы в Московской области). Местные органы просто рассматривали их как обрусевших, не хотели утруждать себя новыми заботами и всячески мешали переводу культурных учреждений этих национальностей на их родной язык. Существовал и перекос другого рода. Выдвигалось требование, например, украинизации всех учреждений районов, в которых вообще проживают украинцы. А их ведь в России насчитывалось тогда около 5 млн. Такой подход вызвал справедливое осуждение, Заставить людей помимо их воли учиться на языке, который они давно забыли, хотя и называют себя украинцами, - нелепо.

В некоторых районах, например в Татарии, наблюдались тенденции вытеснения русского языка - языка межнационального общения, что тоже осуждалось.

В некоторых регионах детям приходилось изучать два-три, а иногда четыре языка. Например, в Татарской республике немец в своей школе изучал, кроме родного языка, русский и татарский. Коллегия Наркомпроса приняла решение о "прохождении" в национальных начальных школах не более двух языков. Вопрос об определении второго языка, кроме родного, в каждой республике решался самостоятельно в зависимости от культурно-политических условий. Возникла необходимость массовой подготовки учительских кадров для национальных школ, организации курсов их переподготовки и подготовки.

С появлением национальных районов возникло немало организационных проблем. Вообще считалось, что дело национального районирования не должно ограничиваться только выделением национальных административных единиц. Должное внимание требовалось уделить поднятию культурного уровня народа, развитию экономики, обеспечению-промышленности сырьем и села посевным материалом.

Положителен в этом плане опыт Марийской автономной области, где осенью 1926 г. были организованы курсы для подготовки кадров сельских советов. На курсах было обучено 77 чел., из них мари - 57, русских - 18, татар - 2.

Но национальные советы нередко работали формально. Например, в 1928 г. в шести казахских аулах Орского района Оренбургской области, замыкавшихся на сельский совет, члены сельсовета русским языком владели слабо, а распоряжения из райисполкома поступали только на русском языке, делопроизводство велось на русском языке. Заседания совета проводились один раз в месяц при плохой явке его членов. Подобного рода фактов в документах и печати тех лет отражалось предостаточно.

Создание национальных административно-территориальных единиц - районов, населенных пунктов, сельских советов и т.п. в определенной мере способствовало национальному самоопределению малочисленных народов, представителей других национальностей, проживающих компактными группами за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории РСФСР.

Выделение низовых национальных единиц позволяет национальным группам того или иного региона в определенной мере подняться на уровень других, более крупных народов, что особенно важно в условиях национальных республик, областей, округов. Это благоприятствует выработке у представителей данных национальных групп доверия к государству, к республиканским и федеральным властям, способствует и устранению чувства национальной ущемленности. Оно стимулирует создание спокойной общественно-политической атмосферы.

Процессы такого рода позитивно отражаются на выравнивании социального и культурного положения особенно тех национальных групп, которые оказались, по существу, национальным меньшинством в национальной республике, округе. Выделение национальных единиц внутри республик позволяет их населению не раствориться среди народа, давшего название республике, иметь свои права, пользоваться родным языком в качестве официального, учить на нем своих детей.

Уважение национального достоинства, связанное с этим чувством равенства, позитивно влияет на отношения с другими народами. Оно может явиться одним из факторов разрешения межнациональной напряженности.

Наряду с позитивным, могут происходить и негативные процессы, явления. Прежде всего это обособление на национальной основе людей, которые раньше жили и трудились бок о бок, не задумываясь о национальной принадлежности соседа, товарища. Иногда выделения национальных единиц может сопровождаться возбуждением сепаратистских, националистических настроений. Возможно и генерирование шовинизма по отношению к меньшим по числу национальным группам. Это особенно опасно в "пестрых" по национальному составу регионах.

Выделение новых национальных единиц предполагает более обстоятельное изучение истории народов, которые выделяются, и прежде всего прошлого в его взаимоотношениях с соседними народами, с целью прогнозирования их возможной реакции на возникновение нового национального объединения.

Национальное, прежде всего в малоземельных районах, переплетается с земельным, крестьянским вопросом. Существенное значение имеет предвидение возможностей обострения и углубления территориально-земельных противоречий, если не будут предусмотрены эквивалентные замены (территориальные и финансово-экономические) отчуждаемым территориям.

Выделение в регионе одного народа в национальный район чревато возбуждением "цепной реакции" со стороны других народов и как следствие возникновением национальных конфликтов.

Наличие многих минусов в процессе национального районирования не означает, что от него сегодня следует отказаться. Наоборот, иногда образование национальной единицы становится единственным средством, которое позволяет установить равновесие и спокойствие, как в отдельных регионах, так и в Российской Федерации в целом.
 

¹ Власть Советов, 1934, № 3, с. 24.
² Районирование в СССР, 1917-1925 гг. Л., 1926, с. 20-21.
³ Власть Советов, 1926, № 29-30, с. 28.
⁴ Районирование в СССР, с. 242.
⁵ Там же, с. 116-117, 124.
⁶ Власть Советов, 1929, № 20, с. 22.
⁷ Там же, № 25, с. 20.
⁸ Там же, 1930, № 8-9, с. 29.
⁹ Власть Советов, 1928, № 8, с. 14.
¹⁰ Там же, 1926, № 29-30, с. 11.
¹¹ Там же, 1930, № 8-9, с. 29.
¹² РЦХИДНИ, ф. 17, оп. 16, д. 1005.
¹³ Там же, ф. 17, оп. 16, д. 893, л. 951.
¹⁴ Казанбиев М.А. Создание и укрепление национальной государственности народов Дагестана, Махачкала, 1970, с. 136; Создание и развитие национальной государственности народов Северного Кавказа. Ставрополь, 1977, с. 61.
¹⁵ Власть Советов, 1927, № 40, с. 9.
¹⁶ Там же, 1928, № 8, с. 14.
¹⁷ Власть Советов, 1930, № 8-9, с. 29.