Реформа
 

В настоящее время в сфере экономической реформы сложилась парадоксальная ситуация, когда ее содержание практически подменяется программами приватизации и изменениями форм собственности. При этом меняется, как правило, только титул собственности, механизм же реализации прав собственника и условия хозяйствования для предприятий различных организационно-правовых форм не претерпевают сколь-либо существенных корректировок и более того являются одинаковыми для всех предприятий независимо от форм собственности.

Не отличаются многообразием и формы мотивации предприятий к акционированию и приватизации. Они сводятся к выбору вариантов льгот при раздаче государственной собственности и достаточно иллюзорной возможности сделаться "частным" собственником. В целом такой подход не отличается ни теоретической, ни практической новизной и основан на использовании чисто перераспределительных отношений в сфере собственности.

Уже существующий опыт акционирования и приватизации государственных предприятий убедительно показал, что для изменения их экономического поведения смены формы собственности совершенно недостаточно. Особенно это относится к крупным государственным предприятиям. Если в сфере малой приватизации каждый работник имеет возможность видеть результаты своего труда в непосредственной увязке с результатами деятельности своего предприятия, то на крупном предприятии процессы мотивации столь опосредованы, что ни одна категория работающих не в состоянии вдруг ощутить "чувство" собственника и тем более руководствоваться им в своих решениях.

Для того, чтобы реально задействовать механизм мотивации, основанный на смене формы собственности, в технологически сложных социально-экономических системах, каковыми являются крупные государственные предприятия и объединения, необходимы время для изменения менталитета трудящихся и администрации, а также постоянный контроль за этими процессами со стороны государства.

Недоучет этих факторов в переходный период стал причиной наметившихся тенденций к развалу крупных промышленных комплексов, разрушению научно-технического потенциала, неоправданному перепрофилированию предприятий.

В методическом плане причины сложившейся ситуации связаны с поспешностью решений и единообразием в моделях акционирования крупных и мелких предприятий, отсутствием учета специфики акционирования в разных отраслях промышленности, неадекватностью моделей приватизации задачам акционирования государственного сектора экономики в базовых отраслях.

Особое внимание необходимо обратить на то, что "поголовное" акционирование государственных предприятий в базовых отраслях экономики ведет к необратимости нарушений их связей, невозможности впоследствии восстановить научно-техническое и производственное единство промышленных комплексов. Теоретически эти связи могут быть налажены путем заключения хозяйственных договоров. В сложившейся же ситуации этот путь практически ведет к потере контроля над государственным сектором.

Выбор того или иного способа приватизации с использованием приватизационных чеков зависит от размера предприятий, если не принимать в расчет особенности приватизации арендных предприятии. Причем в наиболее выгодном положении, с точки зрения многообразия способов приватизации, находятся средние предприятия с численностью работающих от 200 чел. и стоимостью основных фондов от 10 до 50 млн. руб., которые могут приватизироваться любым официально предусмотренным способом, в том числе на аукционах, коммерческих и инвестиционных конкурсах.

Что касается крупных и крупнейших предприятий со стоимостью основных фондов более 50 млн. руб., то они могут приватизироваться, в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 г., только путем преобразования в акционерные общества открытого типа с последующей реализацией акций на организованном рынке ценных бумаг. Разнообразие процесса акционирования предприятий сводится к возможности выбора трудовым коллективом того или иного варианта льгот. Других возможностей акционирования и приватизации крупных предприятий, позволяющих учитывать их специфику, роль и значение в структуре национальной экономики, нормативные акты не предусматривают, но практически это реализуется путем издания указов Президента Российской Федерации. В частности, приняты указы об акционировании КамАЗа, предприятий угольной, нефтяной и газовой промышленности, устанавливающие особенности их акционирования. Это движение в правильном направлении, однако оно нуждается в упорядочении и правовом закреплении. Так, уже выпущенные указы Президента зачастую противоречат законодательству, допускаются ничем не оправданные льготы при акционировании, как в случае с АЗЛК, особыми условиями приватизации могут пользоваться совсем не те предприятия, которые действительно являются основой в экономике.

По нашему мнению, одним из первых шагов в упорядочении процессов управления государственной собственностью является составление перечня отраслей и отдельных предприятий. приватизация которых должна осуществляться в индивидуальном порядке. Индивидуальный подход необходим в отношении предприятий следующих категорий:

• предприятия, деятельность которых оказывает решающее влияние на эффективность функционирования всего народнохозяйственного или крупных региональных комплексов (инфраструктурные отрасли жизнеобеспечения: энергетика, газоснабжение, железнодорожный транспорт и т.д.);
• предприятия, являющиеся естественными монополистами, либо монополистами вследствие экономической эффективности за счет высокой концентрации производства:
• предприятия оборонных отраслей промышленности;
• предприятия, нуждающиеся в крупных инвестициях (конверсия оборонного производства, высокотехнологическое и наукоемкое производства, предприятия с физически и морально устаревшим оборудованием);
• предприятия, образующие крупные вертикально и горизонтально интегрированные производственные системы. В отношении предприятий, отвечающих указанным признакам, необходимо предусмотреть возможность:
• закрепления в государственной собственности на достаточно длительный срок контрольного пакета акций акционируемых предприятий и участия государства в управлении;
• реализации акций акционируемых предприятий на инвестиционных конкурсах (тендерах), в том числе с участием иностранных инвесторов, если последнее не входит в противоречие с интересами безопасности страны и конкурентоспособности предприятия;
• преобразования государственных предприятий в акционерные общества закрытого типа;
• создания крупных производственных структур на холдинговой основе.

Закрепление контрольных пакетов акций акционируемых предприятийв государственной собственности не следует ограничивать конкретным, в частности, трехлетним сроком.

Опыт целого ряда стран показывает, что государственное предпринимательство может вполне успешно осуществляться в развитой рыночной экономике. Оно органично включается в народнохозяйственный комплекс и оказывает положительное влияние на развитие национальной экономики. Решения о продаже закрепляемых в бессрочную государственную собственность акций акционерных обществ могут приниматься уполномоченными на то органами государственной власти и управления при наличии определенных условий, таких как:

• обеспечение стабильной и высокоэффективной работы предприятий;
• развитие конкуренции на рынке соответствующих товаров;
• достижение конкурентоспособности продукции предприятий на внешнем рынке и т.п.

• проведение кадровой политики (избрание совета директоров, генерального директора);
• определение стратегии развития предприятия;
• распределение прибыли;
• вопросы реорганизации (слияние, выделение, присоединение и т.д.) и ликвидации предприятия;
• изменение устава общества.

Многое в этом отношении зависит от дисперсии акционерного капитала (чем больше акций рассредоточено по многочисленным мелким держателям, тем меньше контрольный пакет). Исходя из норм примерного устава акционерных обществ открытого типа кворум при проведении собрания акционеров обеспечивается присутствием владельцев не менее 50% обыкновенных акций. Отсюда следует, что при достаточной распыленности акций для обеспечения контроля достаточно владеть 26% акций (или 25% плюс одна акция, которая может быть "золотой").

К решению вопроса о размере контрольного пакета акций, принадлежащего государству. при приватизации крупных предприятий следует подходить индивидуально, в зависимости от предусматриваемого планом приватизации распределения акций. Нужно стремиться к минимизации размера контрольного пакета акций, что позволит привлечь более широкий круг мелких инвесторов.

При сохранении в собственности государства контрольных пакетов акций встает вопрос о субъекте распоряжения акциями от имени государства. В соответствии с действующими нормативными актами это могут быть комитеты по управлению имуществом. В этом случае они должны располагать кадрами квалифицированных специалистов, способных профессионально участвовать в управлении акционерными обществами. Кроме того, на это ведомство легла бы слишком высокая нагрузка по управлению ключевыми звеньями народного хозяйства, оттесняя на вторые роли такие специализированные органы государственного управления, как Минтопэнерго, Госкомитет по промышленной политике. Госкомитет по оборонным отраслям промышленности и т.д. Гамма организационных решений, связанных с участием государства-собственника в управлении, достаточно многообразна. Возможна передача государственных пакетов акций предприятий соответствующим отраслевым ведомствам.

Другим возможным решением представляется участие представителей государства в управлении делами акционерных обществ в наблюдательных советах. В их состав могут включаться представители отраслевых министерств и ведомств, Госкомимущества, Госкомитета по антимонопольной политике и других органов государственного управления. Такие наблюдательные советы, наделенные полномочиями по распоряжению государственными контрольными пакетами акций, могли бы принимать участие в управлении делами акционерных обществ от лица государства в качестве акционеров.

Нельзя, разумеется, исключать и предусматриваемый проектом Государственной программы приватизации на 1993 г. вариант представления на контрактной основе интересов государства в органах управления акционерных обществ должностными лицами предприятия или органов государственного управления. Другими словами, необходимо использовать все многообразие форм и методов участия государства в управлении, сообразуясь с особенностями приватизированных предприятий и учитывая роль и место конкретного предприятия на рынках сбыта.

Согласно программе приватизации при закреплении в государственной собственности контрольного пакета акций предполагается использовать единообразный для всех принцип распределения акций: часть акций закрепляется в федеральной собственности, оставшаяся часть реализуется членам трудового коллектива. Нереализованная часть акций подлежит продаже на чековом аукционе. Предлагаемые варианты распределения акций полностью отвечают требованиям унификации и отличаются друг от друга количественным соотношением в распределении акций между государством и трудовым коллективом предприятия, а также льготами, предоставляемыми членам трудового коллектива.

Однако действующий порядок распределения акций не способствует решению ключевой проблемы российской экономики - проблемы инвестиций. В этой связи было бы целесообразным, при акционировании предприятии, предусматривать возможность продажи части акций предпринимательским структурам на инвестиционных торгах, а также населению, а вырученные от продажи акций средства направлять на реализацию программ развития, реконструкции и конверсии производства.

При этом часть выручки можно было бы оставлять на цели развития данного предприятия, а часть использовать целевым образом для реализации государственных инвестиционных программ.

Следовало бы также предусмотреть возможность преобразования государственных предприятий в акционерные общества закрытого типа. Отличия акционерных обществ закрытого типа от открытых состоят в том, что, во-первых, акции реализуются по закрытой подписке (среди членов трудового коллектива, участников инвестиционных торгов), во-вторых, владельцы акций не могут отчуждать свои акции без согласия общества, что позволяет контролировать процесс смены собственников и предотвращать нежелательную для предприятий структурообразующих отраслей концентрацию крупных пакетов акций в одних руках. Последнее обстоятельство важно учитывать при акционировании предприятий оборонных отраслей промышленности, особенно в том случае, когда государству принадлежит не абсолютный (51%), а относительный (менее 50%) контрольный пакет акций.

Анализ законодательства, регулирующего процессы преобразования государственных предприятий в акционерные общества, включая создание холдинговых компаний, а также приватизацию имущества государственных предприятий, сданного в аренду, свидетельствует о неотработанности правовой базы приватизации, нестыковке законодательных и подзаконных актов.

Одним из наиболее крупных недостатков действующего законодательства является отсутствие закона об акционерных обществах, фактически единственным нормативным актом в этой сфере является типовой устав акционерного общества открытого типа.

Как показывает анализ зарубежного опыта, функционирование акционерных обществ требует создания развитой законодательной базы, которая могла бы резко сузить возможности злоупотреблений и коррупции, вполне допускаемые недостатками законодательства Российской Федерации, защитить права акционеров, в том числе и государства.

При акционировании крупных предприятий, контрольные пакеты акций которых сохраняются в государственном собственности, целесообразно предусмотреть создание крупных производственных и промышленно-финансовых групп, состоящих из холдинговых и дочерних компаний самого разного типа: вертикальные, горизонтальные, диверсифицированные. Такие крупные структуры могли бы создаваться не только на добровольной основе, с согласия трудовых коллективов дочерних предприятий, но и по решению органов государственного управления без согласования с трудовыми коллективами, если предприятия связаны тесными технологическими и кооперационными отношениями.

Во Временном положении о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества (п.4.1) предусмотрено их создание путем выделения из состава крупных предприятий, подразделений в качестве юридически самостоятельных (дочерних) предприятий. Причем эти предприятия и выделяемые подразделения согласно п. 4.7 преобразуются в акционерные общества в порядке, закрепленном "Положением о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа", где зафиксировано (п. 10, разд. 1),что акционерное общество становится правопреемником прав и обязанностей преобразованного предприятия. Вместе с тем во Временном положении о холдинговых компаниях (п. 2.6) определено, что создаваемые холдинговые компании не могут быть правопреемниками ранее существовавших объединений предприятий.

В условиях, когда до 1992 г. значительная часть крупных предприятий имела организационную форму производственного объединения (включающего в свой состав как производственные единицы, так и юридически самостоятельные предприятия), за аппаратом управления которого закреплялись широкие права и обязанности по обеспечению производственно-хозяйственной деятельности структурных единиц (заключение договоров, материально-техническое снабжение и т.д.). Пункт 2.6 Временного положения о холдинговых компаниях следует скорректировать с учетом реалий хозяйственной практики.

Необходимо четко установить для холдинговых компаний пределы правопреемственности, так как холдинги как материнские компании обязаны отвечать по обязательствам, долгам и убыткам дочерних акционерных обществ в пределах своей доли в уставном капитале.

Необходимо отметить, что в случае продолжения акционирования всех предприятий по заданным моделям приватизации создание холдинговых систем по инициативе государственных органов управления станет невозможным. Дело в том, что государственные пакеты акций предприятий окажутся распроданными на аукционах и исчезнет имущественная база, тот государственный капитал, который позволяет проводить структурную политику в промышленности.

Крупные производственные системы на холдинговой основе формируются путем передачи принадлежащих государству контрольных пакетов акций акционируемых предприятий в уставный капитал холдинга. Во Временном положении о холдинговых компаниях совершенно справедливо отмечается, что холдинговой компанией признается предприятие независимо от его организационно-правовой формы, в состав активов которого входят контрольные пакеты акций других предприятий. Это же положение предписывает при акционировании предприятий создавать холдинговые компании только в форме акционерных обществ открытого типа, что ограничивает возможности использования других организационно-правовых форм.

Холдинговые компании могут образовываться и в форме акционерных обществ закрытого типа, контрольный пакет акций которых принадлежит государству; в форме государственных компаний, весь пакет акций которых принадлежит государству. Холдинги могут создаваться и как государственные организации без выпуска акций.

Дифференцированный подход следует использовать и при решении вопроса о функциях холдинговых компаний и степени жесткости управления дочерними предприятиями. В зависимости от специфики создаваемых крупных производственных структур, холдинговые компании могут осуществлять только инвестиционную деятельность, сочетать инвестиционную деятельность с производственной, коммерческой, внешнеэкономической и другими видами деятельности.

Функции холдинга по управлению дочерними предприятиями могут быть разнообразными, от мягких до весьма жестких. Холдинги могут централизовать функции снабжения, сбыта, осуществления внешнеэкономических связей, исследований, разработок, маркетинга, назначения должностных лиц администрации дочерних предприятий, координации деятельности дочерних предприятий, определения их производственной программы, программ развития и т.д.

Одним из важнейших требований к созданию холдинговых компаний является обеспечение стабильности их производственных структур. Данное условие приходит в противоречие с требованием создания холдингов только в форме открытых акционерных обществ, заложенном во Временном положении о холдинговых компаниях.

В условиях неотработанности механизма организации аукционов и грубых нарушений регламента при их проведении государство может потерять контроль над структурообразующими и оборонными предприятиями, определением профиля их деятельности. Требование закрытости предполагает только сохранение контроля за продажей государственных пакетов акций сторонним акционерам и представляется совершенно оправданным как в отношении организационно-правовой формы холдинга, так и в отношении его дочерних предприятий и холдинговых компаний.

В данной связи представляется необходимой корректировка данного положения по отношению ко всем предприятиям, входящим в холдинговые компании. В противном случае холдинги не смогут сохранить устойчивость конфигурации своих производственных систем.

Вопросы создания и деятельности предприятий и их объединений во всех формах собственности регулируются в настоящее время Законом РФ "О предприятиях и предпринимательской деятельности". Многие положения этого закона требуют корректировки и ощущается острая практическая потребность в специальных нормативных актах, регулирующих организационно-правовые формы предпринимательской деятельности.