Понятие и содержание договора
о реадмиссии

Институт реадмиссии^* является новым феноменом в международном праве. После Второй мировой войны, когда в условиях восстановления разрушенной войной экономики действовало относительно либеральное законодательство в отношении трудовой миграции, западноевропейские государства начали заключать между собой соглашения о контроле за границами и обращении с незаконно прибывшими лицами, предусматривавшие ответственность сторон за незаконный въезд или пребывание собственных граждан на территории другой договаривающейся стороны¹. Распространение подобных обязательств на граждан третьих стран и лиц без гражданства стало актуальным в 70-90-х годах по двум причинам. С одной стороны, основные программы въезда были заморожены в ответ на нефтяной кризис и резкий спад экономики, а с другой - политические изменения в Европе повлекли за собой увеличение объемов вынужденной миграции из постсоветского пространства и превратили государства Центральной и Восточной Европы из "поставщиков" мигрантов, в первую очередь нелегальных, в "транзитные коридоры" для них.

Сущность соглашений о реадмиссии составляют взаимные обязательства государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран и лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию договаривающейся стороны или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с территории этой договаривающейся стороны.

Договоры о реадмиссии также предусматривают создание технических возможностей для управления процедурой и операциями по перемещению нелегальных мигрантов, а также установление правил возмещения затрат, защиты данных и соблюдение прочих международных прав и обязательств.

Субъектами рассматриваемых соглашений могут являться не только государства, но и группы и объединения государств.

Так Европейский Союз заключил два соглашения о реадмиссии (с Гонконгом и Шри-Ланкой), шесть первоначальных членов Шенгенских соглашений подписали такой договор с Польшей. 
 

Потребность ЕС
в заключении договора о реадмиссии с РФ

Мигранты нужны, но квалифицированные. Можно выделить как минимум две взаимосвязанные причины заинтересованности государств-членов ЕС в притоке мигрантов.

Во-первых, для европейских государств, как для развитых стран в целом, характерны низкий уровень смертности при низком уровне рождаемости, а следовательно, ничтожные показатели естественного прироста населения. Для того, чтобы население Европы удвоилось путем естественной смены поколений, потребовалось бы около миллиона лет². 

Во-вторых, уменьшается доля трудоспособного населения, что приводит к увеличению налогового бремени на работающих европейцев для содержания пенсионеров.

Таким образом, Европе нужны мигранты для воспроизводства населения и развития экономики.

Первая цель достигается при ассимиляции иммигрантов с местным населением, на что направлены программы адаптации, существующие практически во всех государствах. А для реализации второго направления вводятся льготные режимы допуска в страну определенных категорий работников, в которых заинтересована принимающая сторона. Безусловными лидерами в такого рода списках предпочтений являются высокопрофессиональные кадры, однако, поскольку нехватка рабочих рук ощущается и в тех сферах обслуживания и производства, которые не являются престижными для местного населения, отдельные элементы упрощенного режима вводятся и для них. Так, например, для домашней прислуги, следующей с семьей хозяев в Великобританию, установившейся практикой государства предусмотрена упрощенная процедура въезда.

Однако все выше упомянутое относится к лицам, которые соблюдают законодательство страны пребывания. В отношении же нелегальных мигрантов политика однозначна: с нелегалами необходимо бороться3. Соглашения о реадмиссии призваны служить инструментом этой борьбы, которая приобретает особое значение в свете отмены внутренних границ ЕС.

Свобода перемещения внутри - жесткий контроль на общей границе. Эта идея была воплощена в жизнь с принятием Амстердамского договора 1997 г., когда вопросы виз, убежища, иммиграции и некоторые другие, связанные со свободным перемещением людей, перешли к ведению ЕС и составили Титул IV Договора. Кроме этого, Шенгенские достижения также стали составной частью права ЕС в соответствии с Протоколом к Амстердамскому договору. Таким образом, в настоящее время внутренние границы 15 государств Европы прозрачны и должны остаться таковыми при скором расширении ЕС; существуют единообразные правила в отношении допуска лиц третьих государств на территорию ЕС с краткосрочными визитами.

Вместе с тем, единая служба по охране внешних границ до сих пор не создана. Причин этому несколько. Охрана государственных границ - это одна из составляющих суверенитета государства, затрагивающая, в том числе, безопасность страны. Для того, чтобы передать такую важную функцию наднациональным органам, необходимо прежде всего унифицировать внутреннее законодательство предполагаемых участников по вопросам миграции. Поскольку в противном случае наличие более жестких иммиграционных положений в одних государствах теряет свой смысл.

Кроме этого, не все члены ЕС в равной мере ощущают давление на внешние границы, а значит, государства с более протяженной и, особенно, морской границей (Испания, Италия) будут нести гораздо большее бремя по охране границ, чем, например, Австрия или Чехия. Следовательно, необходимо распределение финансового бремени.

С точки зрения заключения Россией соглашения о реадмиссии с Евросоюзом, сложным представляется также вопрос о соотношении норм, применимых в вопросах регулирования миграционных процессов. Право ЕС обладает приоритетом над Шенгенскими достижениями и внутренним правом государств-членов по вопросам своей компетенции. В отношении условий долгосрочного пребывания государства сохранили полноту своих полномочий. Практика ЕС не разрешает данного вопроса, поскольку государства-члены и ЕС в целом не имеют соглашений с одними и теми же контрагентами по вопросам приема-передачи незаконных мигрантов.

Россия - доступный коридор для нелегалов. В настоящее время сеть соглашений о реадмиссии связывает участников ЕС, кандидатов на вступление и прочие государства, прежде всего, из СНГ. 

В Европейских государствах существует мнение, что хотя Россия сама по себе и не является значительным миграционным донором, большой объем нелегальной миграции в ЕС проходит через РФ транзитом⁴. Минимум два из пяти основных маршрутов^**, выделенных экспертами Европола, по которым нелегальные мигранты прибывают в ЕС, связаны с Россией. Для государств-членов ЕС выгоднее заключить соглашения о реадмиссии с Россией, чем пытаться выслать нелегалов на родину.

При этом особое, негативное для России значение приобретает позиция Украины, которая, как и Россия, является страной транзита нелегалов, но охотно идет на заключение соглашение о реадмиссии с ЕС⁵.

Положение Украины и России в данном вопросе немного схоже, для каждого государства реадмиссия - это шаг к введению безвизового режима. Украина, как и Россия, пока не имеет общих границ с ЕС, а значит, поскольку воздушный путь является наименее распространенным, нелегалы проникают туда через другие государства, с которыми Украина уже имеет соглашения о реадмиссии. Следовательно, договор с ЕС не изменит ситуации, даже когда в 2004 г. 10 новых членов вступят в ЕС. 

Для Украины важен сам факт активной подготовки соглашения в контексте аналогичных обязательств РФ. Ведь собственно украинские граждане не составляют большинство среди отправляемых назад нелегалов, а граждане третьих государств проникают, в том числе и через Россию. 
 

Россия в контексте
соглашения о реадмиссии

Географическое положение РФ.

Территория РФ огромна. Транзитные потоки в Европу, как правило, направлены от южных рубежей через западные (табл.).

При этом, Россия непосредственно граничит с такими государствами-источниками нелегальной миграции, как: Украина, Казахстан, Грузия, Азербайджан, Китай, Монголия.

Россия и СНГ. В рамках СНГ существует безвизовое пространство, в которое не входит только Грузия. Это дает возможность гражданам Туркменистана, Узбекистана, Кыргызстана, Таджикистана беспрепятственно въезжать в Россию и следовать через ее территорию далее. А через эти государства доступ получают также вьетнамцы, пакистанцы, афганцы, индусы и так далее. Таким образом, для России соглашение о реадмиссии может не быть односторонне обязывающим (de facto), только в случае коренного пересмотра отношений в рамках СНГ.

Первое соглашение РФ о реадмиссии. Несмотря ни на что Россия пошла на заключение соглашения о реадмиссии.

Первое и единственное такого рода соглашение было заключено с Литовской Республикой 12 мая 2003 г., ратифицировано Россией 4 июля 2003 г.⁶ и вступило в силу 20 августа 2003 г.⁷.

Оно распространяется как на граждан соответствующих государств, так и на граждан третьих стран. Общим условием приема обратного для двух категорий лиц является въезд или пребывание на территории запрашивающей стороны с нарушением законодательства этой страны по вопросам въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства. Первые подлежат выдаче, если будет доказано, что они являются гражданами запрашиваемой о приеме стороны, либо утратили гражданство после въезда и не приобрели иного, либо в отношении данных лиц не принято решение о предоставлении гражданства. Российские граждане подлежат реадмиссии независимо от того, откуда они прибыли на территорию Литвы. Для реадмиссии граждан третьих государств необходимо соблюдение иных условий: должны быть доказаны (1) факт въезда непосредственно с территории запрашиваемого государства, (2) законность оснований для пребывания в запрашиваемом государстве.

Исключение составляют лица, (1) имевшие на момент въезда или приобретшие после действительный вид на жительство, (2) являющиеся гражданами государств, имеющих общую границу с запрашивающим государством (для Литвы это Белоруссия и Польша), (3) находившиеся в транзитной зоне международного аэропорта запрашиваемой стороны.

Литва находится в более благоприятном положении не только благодаря тому, что миграционные потоки направлены из России. Литва имеет порядка 15 соглашений о реадмиссии, в том числе и с донорами нелегальной миграции, например из Закавказья, с которыми у России фактически открыты границы. Предложение РФ о неприменении договора к гражданам государств, с которыми у запрашиваемого государства существует безвизовый режим, к сожалению, не нашло отражение в соглашении. Для России это большая неудача, поскольку большую долю нелегальных мигрантов составляют граждане государств-участников СНГ. 

Кроме этого, в процессе согласования было решено не затрагивать незаконно прибывших или незаконно остающихся на территории сторон лиц, ищущих убежище. Только практика покажет, насколько адекватно будут защищены эти лица положением преамбулы договора о приверженности основным нормам международного права в области прав человека, "в том числе права на убежище", и положением Ст. 10 Соглашения об обязательствах сторон из других международных договоров, участниками которых они являются.

Непропорциональными будут и расходы сторон на возврат и транзит мигрантов. Ст. 8 рассматриваемого соглашения предусматривает как общее правило, что до границы двух государств лица доставляются за счет запрашивающей стороны, а далее - принимающей стороны. Излишне отмечать, насколько различны размеры территории РФ и Литвы.

Необходимо ли России заключение соглашения о реадмиссии? Россия позиционирует себя в мировых и региональных отношениях в качестве державы, имеющей особые интересы и особую ответственность не только на постсоветском пространстве, но и в мире в целом. Интересы эти связаны, в том числе, и соблюдением прав человека и в таком контексте могут быть раскрыты через стремление обеспечить реализацию и соблюдение прав собственных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории РФ, а также лиц, на которых распространяется юрисдикция государства в силу международно-правовых обязательств. Помимо этого, вопрос регулирования миграционных процессов тесно связан с интересами национальной безопасности.

Исходя из таких посылок, перспективы заключения соглашения о реадмиссии с ЕС выглядят следующим образом. Договор о приеме и передаче незаконных мигрантов является обязательным условием ЕС для дальнейших переговоров об упрощении взаимных поездок граждан, чего добивается Россия. Однако границы РФ для большого числа миграционных доноров прозрачны в силу объективных причин. 

Для того, чтобы соглашение о реадмиссии было выгодным для России необходимо начинать такого рода переговоры не с государствами, которые будут возвращать мигрантов нам, а со странами, куда будем возвращать их мы, то есть с государствами Закавказья, Центральной и Восточной Азии. Существование безвизового режима в рамках СНГ лишает Россию такой перспективы. А значит, если соглашение с ЕС о реадмиссии будет подписано, нелегальные мигранты будут оставаться в РФ.

Направленность миграционных потоков в Европу от южных границ через западные, повлечет необходимость значительных расходов РФ на транспортировку нелегалов через огромную территорию, что ляжет на федеральный бюджет.

Соблюдение прав человека в процессе реализации подобных соглашений также потребует дополнительных организационных и материально-технических расходов. Ведь даже такие европейские государства, как Швеция и ФРГ, критикуются за нарушения прав человека в процессе осуществления массовых депортаций нелегалов со своей территории чартерными рейсами⁸.

Вопрос принятия собственных граждан, незаконно прибывших или пребывающих на территории других государств является содержательно безразличным, поскольку государство обязано принимать назад своих граждан в силу обязательств из основных документов международного права в области прав человека. А вот отделение вопроса о беженцах от проблем реадмиссии представляется необоснованным. Поскольку бремя рассмотрения заявлений о предоставлении убежища будет переложено на принимающую сторону, в данном случае РФ.

Таким образом, закрепление в Концепции регулирования миграционных процессов в РФ⁹ необходимости для России заключать соглашения о реадмиссии в качестве основной внешнеполитической задачи не охватывает договора с ЕС, и на данном этапе заключение этого соглашения явилось бы преждевременным для России.
 

^*  Реадмиссия - от англ. глагола to readmit - принимать назад.
¹  Klaczynski M. Readmission agreements concluded by Poland // Polish-German Seminar on the International Law. Krakow, 1997.
²  Фуше М. Европейская республика: Исторические и географические контуры. Эссе. М.: Международные отношения, 1999. С. 96.
³  Степанов А. Что делать с "шестнадцатым государством" ЕС? // Европа. 2003. № 2(25) февраль. С. 6.
⁴  На авансцене - иммиграция // Европа. 2002. Июнь. С. 16.
^**  Это прибалтийский, центрально-европейский, балканский, восточно-средиземноморский и североафриканский. Степанов А. Указ. соч.
⁵  Силина Т. Это страшное слово "реадмиссия" // www.zerkalo-nedeli.com № 11 (386) Суббота, 23-29 марта 2002 года.
⁶  СЗ. 2003. № 27, ст. 2714.
⁷  СЗ. 2003. № 34, ст. 3358.
⁸  EU: Mass deportations by charter flight - enforcement and resistance // Statewatch bulletin. 2003. April. Vol. 12, no 2; Развитие событий в области прав человека. Всемирный доклад 2003 // www.hrw.org.
⁹  СЗ. 2003. № 10, ст. 923.