В.Лихачев,
член Совета Федерации
Федерального Собрания РФ,
доктор юридических наук
В.Илларионов,
директор агентства "Инновация", Казань
И.Никитин,
помощник члена Совета Федерации
Федерального Собрания РФ,
доктор биологических наук

       Фактическая особенность Российской Федерации в том, что не декларативные, а реальные федеративные отношения на договорной основе сформировывают реальный государственный каркас - это явление новое, исторически непривычное, часто болезненное. По словам Президента Республики Татарстан М.Ш. Шаймиева: "Демократическое общество легко провозглашать, но строить его и управлять намного сложнее. Но выбор сделан, это исторический выбор".

       Федерализм, как одна из наиболее действенных гарантий демократии может быть эффективен только в условиях общества, характеризующегося определенным уровнем экономического развития. В противном случае федерализм просто нерентабелен.

       Нерентабельным был и так называемый "новый федерализм" 90-х годов, имевший в своей основе ориентированную вовне экономику, построенную на экспорте ресурсов и капиталов.

       Встает вопрос, а насколько вообще возможно создание в нашей стране такой экономики, которая бы соответствовала федералистским представлениям об устройстве государства и которая стабильно вела к увеличению благосостояния гражданина?

       При создании российской государственности в начале 90-х годов сильное влияние на формирование хозяйственных отношений между Центром и регионами оказало негативное политико-экономическое положение страны в целом: в то время региональная децентрализация рассматривалась как часть процесса либерализации.

       Однако по экономическим и политическим причинам децентрализация не дала ожидаемых результатов, регионы страны неожиданно оказались в социально-экономическом вакууме, а проще говоря - "выброшенными на улицу".

       Для этого существовало много причин: развал СССР, и как следствие - развал необходимых промышленных связей; неудачные экономические решения; чрезмерная политизация экономической жизни; отсутствие необходимой политической воли по исполнению принятых решений; противоречивые интересы политических и экономических элит; криминализация экономики; нелегитимная приватизация; особенности геоэкономического положения регионов страны; сильная зависимость финансового положения регионов от рыночных конъюнктурных колебаний на энергоносители, металлы и некоторые другие товары и т.д.

       Вертикаль государственного управления оказалась дезорганизована в силу неясности экономико-правовых основ разграничения полномочий Федерации и ее субъектов. В результате федеральный центр терял фактический контроль за сокращавшимися доходами предприятий и населения. Все федеральные бюджеты вплоть до 1999 г. были дефицитными. Доходные и расходные части не исполнялись в соответствии с принятыми законами о бюджете. Деградация сопровождалась устойчивым сокращением финансовых ресурсов у подавляющей части субъектов Федерации.

       Оставшаяся активная экономическая жизнь сконцентрировалась на небольшой части российского пространства. В условиях экономической либерализации Москва и Санкт-Петербург получили дополнительный доход, обусловленный их статусным положением и инновационным превосходством. Рост этой, своего рода, ренты особенно велика у Москвы. Рента формировалась за счет более высокого ценового фона, концентрации высокодоходных видов деятельности, более быстрого внедрения технологических нововведений, притока дополнительных финансовых ресурсов и т.д. В Москве сосредоточились более 90% денежной массы всей страны, более 40% кредитных учреждений России, из которых более 70%, относится к числу наиболее крупных. Низкий уровень банковского обслуживания обрекал регионы на экономическое отставание со всеми вытекающими отсюда социальными и политическими последствиями. Налицо была существенная финансовая диспропорция между субъектами РФ. Происходило сжатие пространства, на котором имелись благоприятные условия для расширения предпринимательской и инвестиционной деятельности, хотя для этих условий, собственно, и был осуществлен переход от государственной к частной собственности.

       Более-менее сильные регионы Российской Федерации были вынуждены брать на себя все большую часть ответственности за социальное и экономическое положение в других регионах.

       За 1992-1997 гг. их доля в расходной части консолидированного бюджета РФ увеличилась с 38,6% до 58,1. Но одновременно Центр задерживал переводы из федерального бюджета выравнивающих трансфертов, выплаты федеральным организациям, предприятиям военно-промышленного комплекса, не финансировались принятые федеральные программы. Промышленность буксовала, зарплата не выплачивалась. Состояние слабых субъектов ухудшалось быстрее сильных.

       Таким образом, масштабы страны и сложившаяся в то время экономическая и политическая ситуация сделали практически невозможным выравнивание уровней развития различных регионов и создание единого рынка. Межрегиональные различия увеличивались до десятков раз. Достаточно сказать, что разница между уровнем бюджетных доходов на одного жителя в Ямало-Ненецком АО и Дагестане составляла 89 раз.

       Большинство российских регионов характеризовалось (и характеризуется по сей день) крайне низким потенциалом саморазвития.

       Более того, многие мелкие регионы по своему потенциалу оказались далеки от экономической самодостаточности и уже не могли и не смогут в дальнейшем функционировать как экономические реальные субъекты Федерации. Минимум 15 регионов не способны самостоятельно существовать даже в случае, если за ними сохранить все собираемые на их территории налоги.

       Рост межрегиональных различий оказался реально возникшей закономерностью российской рыночной трансформации, отражавшей появление выигравших и проигравших от реформ территорий.

       Для поисков выхода из таких жестких обстоятельств региональные власти и предпринимательские круги стремились заменить длинные (с точки зрения транспортных затрат) технологические цепочки на более короткие, повысить долю обработанной продукции и тем самым увеличить добавленную стоимость, создаваемую в регионе.

       Для этой цели стали широко использоваться иностранные кредиты и прямые иностранные инвестиции, при этом ярко выразилось дифференцированное тяготение отдельных регионов к вполне конкретным странам и зонам мира.

       На приграничье России наметились Балтийское, Черноморское, Белорусское и Дальневосточные направления.

       В структуре внешнеэкономических связей регионов, входящих в Северо-Западный район, возросла доля соседних скандинавских стран, Великобритании и Германии, у Дальневосточного района резко преобладали страны Азии, США и Канады. На Сахалине, в Астраханской области и на границе с Китаем стали иметь большое значение международное освоение энергетических ресурсов.

       Межрегиональные различия по степени включенности в международные хозяйственные связи стали еще более отличны.

       Определились два способа реализации экономических приоритетов зарубежных стран в России. В первом случае они связаны с конкретным размещением рынков сбыта, ресурсов, производств и отраслей, представляющих интерес с точки зрения получения прибыли и участия в их деятельности.

       Например, интересы Украины и Татарстана совпадают в нефтеперерабатывающей области: поступает татарстанская нефть, из которой на заводе совместной собственности на Украине получают бензин, прибыль - обеим сторонам.

       Во втором случае регионализация интересов зарубежных стран определяется этно-культурной близостью к определенным российским регионам.

       Например, стремление Турции к Татарстану определено в том числе и тем, что Татарстан является проводником тюркоязычной культуры в европейской части России.

       На всей территории России практические проблемы российского экономического пространства в условиях открытости стали решаться комплиментарно за счет экономико-этно-культурной диверсификации международной специализации регионов. Экономическое неравенство регионов резко усилилось и отразилось в потенциальных и фактических возможностях их участия как в местной, так и в глобальной экономике.

       Например, только один Татарстан самостоятельно заключил более 60 договоров и соглашений о торгово-экономическом сотрудничестве с зарубежными партнерами, в том числе с членами Евросоюза: Германией, Францией, Нидерландами. Республике Татарстан принадлежит и пальма первенства в подписании прямого многопрофильного договора с иностранной державой: между Казанью и Анкарой. Всего же Татарстаном было подписано более 300 различных международных соглашений.

       Далее к традиционному разделению между сильными и слабыми, "донорами" и "субсидируемыми" субъектами федерации добавились различия между регионами-экспортерами сырья, сельскохозяйственными регионами и регионами с высокой концентрацией тяжелой и военной промышленности. К определенному времени асимметричность, неравномерность Федерации уже воспринималась как естественное явление, связанное с той или другой спецификой территорий.

       Одним из акцентов Свердловской области была высокая доля военно-промышленного комплекса, в Калининградской области - анклавное, пограничное положение, в Магаданской области - особенности северной приморской территории с монопрофильной производственной ориентацией (добыча золота, на продажу которого существует государственная монополия, и рыбный промысел) и т.д.

       В результате Российская Федерация превратилась в настоящую лабораторию, где на уровне регионов испытывались разные модели развития. В этой лаборатории развитие федеративных отношений в России явилось скорее результатом борьбы регионов с Центром за свои права, нежели следствием какой-то продуманной политики.

       Эти сложные процессы регионального развития Федерации отражали практическую адаптацию российского пространства к рыночной трансформации и условиям открытой экономики. Россия из унитарного государства преобразовалась в федеративное. Регионы получали самостоятельность и конвертировали ее в экономические достижения, или в несостоятельность самостоятельного экономического существования. Сложилась федеральная система с существенными различиями в полномочиях между различными регионами.

       Возникла плюралистическая форма федерализма, необходимая для развития большей степени гибкости в стране, которая насчитывает одиннадцать часовых поясов и является одним из самых этнически разнообразных государств мира.

       Федерализм - это признание множественных аспектов демократических прав. Моделирование особых условий для отдельных регионов дает возможность на месте решать региональные проблемы. Это также открывает перспективу для расширения демократии, увеличивая степень самостоятельного экономического представительства каждого из регионов.

       Получилось, что рыночная трансформация выступила существенным катализатором стремления властей субъектов РФ повысить надежность региональной экономики, противодействовать оттоку финансовых ресурсов в другие регионы, привлечь на свою территорию внешние капиталы.

       С другой стороны, возникла продиктованная совершенно реальными вещами необходимость приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, необходимостью повышения жизненного уровня гражданина, требованиями рационализации и дифференциации управляющих систем по мере усложнения экономо-региональных систем.

       В результате фактического возникновения такого политико-экономического состояния страны федерализм для России стал не политической игрой и тем более не слабостью государственности, а практическим экономическим территориальным каркасом демократии.

       Федерализм стал для России не судьбой случая, а рациональным выбором, который начинает экономически достаточно эффективно функционировать - государство насыщается деньгами из самостоятельно реализовывающих свои возможности регионов, деньги поступают в армию, медицину, образование, культуру и т.д.

       Поэтому многоуровневость российского федерализма стали "федеральным шансом" для Российской Федерации. Эта демократическая поддержка Центром - дифференцированно экономически и нормативно-законодательно специфичных регионов может явиться той самой "идеей страны", которую ищем последние десять лет.

       Однако некоторые негативные экономические процессы, которые вновь наблюдаются сейчас в отношениях между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации требуют ответа на вопрос: вызваны ли они нежизнеспособностью, либо кризисом федеративной асимметричной модели российской государственности или они связаны с тем, что многие важнейшие правовые и экономические основы федерализма в России еще не сформированы.

       Сегодня можно говорить, что существующая экономическая диспропорция между регионами, их спецификация, конкуренция между ними и как следствие - сильные и слабые регионы в России - не зло, а необходимое условие для возрождения страны. Экономика страны есть, должна и будет асимметричной. (Кстати, не так уж и трудно поддерживать уровень асимметричной договорной Федерации. Хорошо живет Германия, Канада, Швейцария, США. А ведь эти страны - сложные договорные федерации!)

       Центральное место в многоуровневой модели федерализма занимает инструмент договоров между Центром и отдельными субъектами, и договорные союзы субъектов, создаваемые для облегчения достижения тех или иных целей. Если конституция - основа Федерации, то политический инструмент Федерации - федеративный договор. Договор - это сумма двух государственных воль: воли органов государственной власти Федерации и ее субъектов; воли кооперирующих субъектов.

       Общая организационная формула федерализма, это: дебаты - переговоры - договоры - текст договоров - воплощение текста на основе действия.

       Принимая за основу, что договоры - это база отношений, вместе с этим, вероятно, федеративная демократия заключается не только в договорных разрешениях важнейших политических вопросов, но и в серьезной государственной самостоятельности действий регионов в разрешении экономических вопросов.

       Проявление самостоятельности (естественно, с риском), борьба на политическом, правовом и экономическом рынках между регионами является мощной федеральной пружиной, которая, как постоянно работающий эволюционный мотор поставляет на развитие страны новые и новые политико-экономические технологии. Эволюционное развитие страны пробует их на прочность, что бы затем положительные результаты выводить на федеральный уровень. Отрицательные результаты служат основой для смены этой технологии на более эффективную.

       Конечно, при этом возникнут еще большие различия в экономическом развитии различных субъектов РФ. Регион, который сформировал и ввел в практику технологию прогрессивную, вырвется вперед, а который употребил необоснованную или несоответствующую времени - тот на некоторое время "останется у обочины" для подсчетов убытков и поиска новых решений.

       В условиях дефицита финансовых ресурсов страны поставленная жизнью проблема в системе российской экономики может быть решена только за счет дифференцированного расширения налоговых, таможенных льгот регионам, реализующим высокотехнологичные отрасли. Особенно в расширении налоговых прав и льгот тем регионам, которые являются пионерами в освоении инновационных технологий. В такой программе развития регионов должны учитываться все существующие и потенциально сильные и слабые стороны региональной экономики.

       Макроэкономические параметры должны учитывать в полной мере существование объективной благоприятной или неблагоприятной экономической среды, в которой действуют регионы, реально сложившуюся экономическую и политическую мозаику на карте страны. Надо трактовать пространство России при макроэкономическом регулировании как многородное образование. Поэтому представляется неизбежным более активное использование инструментария экономической политики, дифференцированного во временном и территориальном аспектах. Это может происходить как за счет заключения договоров, принятия соответствующих федеральных законов, так и за счет расширения компетенции региональных и местных властей.

       Вероятно, должна быть проведена институциональная реформа дифференцированной правовой и экономической компетенции регионов.

       Главная задача федерального Центра на сегодня - это дифференцированное целенаправленное улучшение инвестиционного климата в регионах страны за счет проведения соответствующей налоговой, таможенной, денежной политики через длительный ряд стратегически продуманных и организованных договорных усилий государственной власти.

       В конечном итоге, среднесрочная и долгосрочная политика взаимодействия регионов и федерального Центра должна быть направлена на решение двух взаимосвязанных целей: цель региона - повышение доходности экономики на тех территориях, на которых для этого имеются предпосылки (даже при возможной миграции населения из тех регионов, у которых нет шансов в реальном времени самостоятельно поднять экономику); цель Федерации - направленное изменение конфигурации законодательно-нормативных, налоговых, таможенных, кредитных баз между теми территориями, которые в обозримом будущем имеют шансы на экономическое возрождение.

       По сути, это означает, что создание механизмов, регулирующих и согласовывающих временную и пространственную мобильность капиталов, с одной стороны, и налоговых, таможенных и законодательных баз, с другой - есть экономическая основа российского федерализма.

       Это означает, что каждый регион должен иметь правовую возможность для экономического маневрирования и некоторый процент с налоговой ренты Федерации для обеспечения льгот в части развития региональной экономики. Это означает также изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней для сокращения дотационности региональных и муниципальных бюджетов, повышения их финансовой самостоятельности.

       Необходимы коренные изменения нормативно-правовой, бюджетной, трансфертной, налоговой политик, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, а именно:

       - четкое разделение между уровнями власти предметов ведения и объемов обязательных бюджетных расходов и налоговых обязательств каждого уровня;
       - финансовая самостоятельность субъектов Федерации зависит не только от того, в чьей компетенции находится сбор налогов, таможенных тарифов и т.д., но и от того, каким образом должна быть разделена собственность СССР между Федерацией, ее субъектами и местными самоуправлением. В настоящее время это в полной мере относится к земельным ресурсам;
       - переход от универсальных дотаций к системе предельно локализованных и целенаправленных субвенций;
       - поощрение собственных инновационных усилий субъектов, в частности применение специальных процедур повышения результативности финансовой поддержки регионов с предоставлением налоговых льгот регионам, активизирующим применение венчурных технологий в производстве, сельском хозяйстве, политико-экономических процедурах;
       - подготовку дифференцированного набора нормативно-правовых инструментов для испытания его в выбранном регионе (при реализации экспериментальной идеи, технологии, процедуры);
       - участие субъектов в экспертизе государственных региональных программ, практической экспериментальной проверке федеральных политико-экономических инноваций на региональных уровнях с последующем введении положительных результатов на федеральный уровень;
       - принятие за аксиому, что федерализм как политический принцип и как категория анализа заключает в себе огромную долю подспудных и явственных экономических моментов, которые сегодня могут казаться узко муниципальными или региональными, и вдруг, и не завтра, а через полчаса иметь федеральный коммуникационный эффект;
       - так как федерализм это - территориальный демократизм, в том числе в правовом экономическом поле, то в этом смысле федерализм в России - это эксперимент с открытым, не предопределенным заранее экономическим результатом, поэтому для сокращения потенциала предпринимательских рисков в налоговой, кредитной, валютной, бюджетной, таможенной, ценовой политике необходимо постоянно производить всесторонний учет последствий принимаемых решений, апробирование их в отдельно взятом регионе и, учитывая полученный опыт в регионе, своевременно нейтрализовать возникающие негативные федеративные явления.