Г.ЛЕСНИКОВ, консультант аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНО-РЕГИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Современный курс многих российских государственных политиков на монитаристскую систему управления в надежде на использование ее механизмов как исходного звена в части вывода российской экономики из тяжелейшего кризиса можно однозначно охарактеризовать как провалившийся. И тем не менее он остается практически неизменным в методологии государственной внутренней политики нового состава Правительства Российской Федерации.

Оставшиеся естественные государственные монополии (транспорт, энергетика, природные ресурсы, в том числе и земля) доживают последние годы. (А принятый Федеральный закон "О Соглашениях о разделе продукции" практически лишает Правительство РФ каких-либо механизмов и самого предмета государственного управления.) В результате формирующиеся основы рыночных отношений, тяжелейшее финансовое и экономическое состояние крупнейших государственных предприятий, разработка стратегических сырьевых ресурсов, нарождающееся мелкое и среднее предпринимательство, не говоря уже о фермерстве, остались один на один со все возрастающей стихией, инфляцией, безработицей и иностранным инвестором. Отказ от старой и отсутствие новой базовой государственной системы управления и регулирования социально-экономическими отношениями восполняются волевой, административно-фискальной службой управления территориями и пенсионного обеспечения граждан, что крайне сужает сами базовые основы российского федерализма. Ибо в этой системе "регулирования" отсутствует сам предмет государственности управления - экономические отношения в рамках федерально-регионального развития территории и, таким образом, автоматически отбрасывается за ненужностью экономический федерализм, как основа и предмет российского федерализма, или, скорее всего, он подменяется бюджетно-фискальными отношениями.

Однако, оказавшись в такой крайне сложной управленческой безысходности, особенно с учетом последствий утраты реальных рычагов и механизмов государственного управления экономическими процессами, приведших к ослаблению и системы отношений "Центр - регионы", Правительство Российской Федерации принимает важный документ: "Основные положения региональной политики в Российской Федерации". Президент Российской Федерации подписал соответствующий Указ от 3 июня 1996 г., № 803.

Но, во-первых, в этом документе заложены лишь "Основные положения..." формирования системы федерально-региональной политики.

Во-вторых, при отсутствии конституционного закона РФ "О принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пусть даже были бы разработаны механизмы взаимодействия и регулирования экономическими отношениями в системе федерально-региональной политики, они ("Основные положения...") не в состоянии обеспечить полнокровное развитие экономического федерализма.

И, в-третьих, даже самые совершенные федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов не могут быть реализованы в каком-либо отдельно взятом регионе без учета (согласования, расчетов и т.п.) уже разработанных (или разрабатываемых) программ (интересов, состояния экономического сотрудничества между субъектами РФ) в рамках межрегионального развития.

Кстати, на объективную закономерность межрегионального экономического сотрудничества (а значит, и на необходимость учета этого процесса в государственной социально-экономической политике) указывает исторический опыт формирования местных, локальных рынков производства и сбыта во всех современных развитых странах мира, которые посредством естественных (межрегиональных) и государственных экономических механизмов впоследствии переросли в систему механизмов регулирования единого внутреннего рынка каждой страны. При этом при наличии уже единого внутреннего рынка межрегиональное сотрудничество во многих странах и сегодня развивается. Именно это обстоятельство в современных условиях привело к необходимости создания в Западной Европе Координационного центра межрегионального сотрудничества, который активно втягивает в сферу своих интересов регионы стран Восточной Европы и СНГ.

Эти же процессы исторически развивались и в российском обществе, в том числе и в бывшем Советском Союзе, несмотря на наличие в системе государственного управления высшей степени централизации и концентрации ресурсов и управленческих рычагов.

Вот почему одной из возможных ошибок современной российской правительственной региональной политики может стать сознательное или неосознанное игнорирование наличия объективных процессов активно развивающегося межрегионального сотрудничества в различных сферах и формах экономических отношений в России. Тенденции и потенциал этого развития при определении политики можно было бы использовать в сторону западного рынка в интересах прежде всего российского внутреннего рынка и укрепления экономических связей со странами СНГ и Балтии.

В целом же это сотрудничество активно развивается в уже сложившихся рамках межрегиональных Ассоциации экономического взаимодействия.

Но отсутствие, хотя бы даже в общих чертах, самих организационно-экономических механизмов федерально-региональных отношений, в том числе рекомендаций по активной поддержке и учету такой формы экономического сотрудничества регионов, как Ассоциация экономического сотрудничества, ставит под сомнение возможность реализации не только самих "Основных положений...", но главное - осуществление федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов.

Сегодняшние Ассоциации экономического взаимодействия можно рассматривать как проявление одной из форм реализации современной научной российской идеологии становления российского федерализма и межрегиональных экономических отношений в области разрабатываемой политики экономического федерализма на базе становления и укрепления межрегиональных экономических отношений (федеральной региональной политики).

АССОЦИАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Несмотря на объективность характера формирования и развития межрегиональных экономических отношений, Ассоциации экономического взаимодействия как формы межрегионального сотрудничества начали образовываться с 1991 г. в результате разрушения единого народнохозяйственного комплекса бывшего Советского Союза и необходимости складывания новых экономических отношений не только между субъектами Российской Федерации и Центром, но и между территориями субъектов РФ в рамках договорных отношений между администрациями регионов (развитие горизонтальных экономических связей).

Созданные субъектами Федерации Ассоциации экономического взаимодействия - это проявление одной из многих организационно-экономических попыток органов власти субъектов Федерации защитить социально-экономические интересы республик, краев и областей от непредсказуемой и слабо сбалансированной федеральной политики в сфере региональных интересов (налоги, тарифы, трансферты, диспаритетность цен в АПК и др.).

Речь идет о том, что в российской экономике, при всем ее депрессивном состоянии, создаются достаточно благоприятные условия для формирования единого интеграционного экономического пространства на базе рыночных отношений через систему региональных Ассоциаций экономического взаимодействия и формируемые ими местные рынки товара, капитала и рабочей силы, механизмы рыночной инфраструктуры.

К сожалению, пока даже и о такой роли и функциях (а они могли бы быть и более широкими) Ассоциаций в период формирования механизмов рыночных отношений в России говорить приходится осторожно. Во-первых, не все Ассоциации к этим функциям сами готовы. Во-вторых, сама федеральная политика в результате монитаристского подхода лишила саму себя даже самых элементарных механизмов координации государственного управления в страхе перед самой идеологией централизации. Но как идея формирования единого российского внутреннего рынка, как концептуальная посылка, построенная не на догадках и предположениях, а на основе уже имеющегося опыта, - она реальна и перспективна.

Организационно-структурное построение самих Ассоциаций экономического взаимодействия адекватно функциональному назначению и интересам учредителей этих экономических объединений - субъектов Федерации. Оно вытекает из положений уставов, утвержденных Минюстом Российской Федерации.

Высшим руководящим органом каждой Ассоциации являются их коллегиальные органы в лице либо Совета, либо Правления, либо Координационного совета, возглавляемые председателем или президентом Ассоциации. Для обеспечения реализации региональной политики, разработанной региональными экономическими сообществами, руководящие органы Ассоциаций разработали и утвердили соответствующие руководящие структурные подразделения - Координационные органы взаимодействия и управления. Они также имеют различные наименования и функциональное назначение. Так, в схеме управления Ассоциации "Черноземье" функционирует институт Координационного совета и администрация соответствующей "Программы", в Ассоциации "Северо-Запад" - региональные комитеты, в Ассоциации "Сибирское соглашение" - координационные советы, в Ассоциации республик, краев и областей Северного Кавказа - координационные группы и т.д.

Если в состав высших руководящих органов Ассоциаций экономического взаимодействия входят руководители законодательных (представительных) и исполнительных (администрация) органов власти субъектов Федерации, то в координационно-управленческие органы (исполнительные) - заместители глав администраций, руководители депутатских комитетов и групп законодательных органов субъектов Федерации, руководители департаментов, управлений, а также специалисты, ученые и др.

Координационно-управленческие органы Ассоциаций экономического воздействия - это решающее исполнительное звено в системе механизмов разработки и реализации региональной политики, в которой должны всесторонне отражаться и обеспечиваться интересы территорий каждого члена Ассоциаций - субъекта Федерации.

НАПРИМЕР, в Ассоциации республик, краев и областей СЕВЕРНОГО КАВКАЗА функционирует 16 координационных групп. В состав каждой группы входят представители от всех территорий - членов Ассоциации в лице заместителей руководителей территориальных органов власти и управления, руководители структурных подразделений, а также специалисты управлений, объединений, комитетов, департаментов. Эти группы имеют определенную отраслевую направленность.

Так, представители СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ являются координаторами в решении вопросов топливно-энергетических проблем, а также по вопросам работы законодательных и исполнительных органов на территориях, являющихся членами Ассоциации.

Представители РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ являются координаторами по вопросам разработки экономических программ развития территорий - членов Ассоциации, а также - по вопросам разработки Программы развития транспортного комплекса Северного Кавказа.

Представители КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ являются координаторами по решению вопросов развития агропромышленного комплекса, пищевой и перерабатывающей промышленности.

Республика АДЫГЕЯ координирует работу по вопросам культуры и межнациональных отношений. Координационные группы данной Ассоциации, как правило, собираются 3 раза в год с целью анализа текущих проблем и хода реализации принятых программ территориального развития.

Более 16 Координационных советов утверждены Советом межрегиональной Ассоциации "СИБИРСКОЕ СОГЛАШЕНИЕ" по таким направлениям, как энергетика, финансы и инвестиции, проблемы труда, занятости и миграции населения, проблемы недропользования, развития транспорта, связи и др.

Планирование, организационно-оперативную и техническую работу руководящих органов Ассоциаций обеспечивают генеральные дирекции Ассоциаций. В Ассоциации УРАЛЬСКОГО РЕГИОНА эти функции выполняет Экономический комитет, во многих других Ассоциациях - исполнительные дирекции, играющие ключевое звено в системе организационно-экономического управления.

АССОЦИАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

В большой политике не принято говорить в сослагательном наклонении, но если бы к 1992 г. эти Ассоциации не только организационно, но и юридически были бы "признаны" Правительством РФ и возложили бы на себя часть забот по противостоянию разрушительным процессам экономики, то сегодня, вероятнее всего, мы не имели бы того, что имеем. И это не голословное утверждение. Об этом свидетельствуют разработанные многими Ассоциациями научно обоснованные социально-экономические программы по предотвращению разгрома базовых отраслей, созданию и развитию региональных рыночных инфраструктур и выводу своих регионов из состояния кризиса и депрессии уже после разрушительных процессов, начатых в 1992 г.

Так, под эгидой Совета Северо-Кавказской Ассоциации к этому времени было обеспечено выполнение заказа на разработку комплексной Программы социально-экономического развития Северного Кавказа до 2005 г.

В данной Программе в специальном разделе разработан концептуальный подход формирования отраслевых программ общерегионального сотрудничества территорий субъектов Федерации Северо-Кавказского региона.

Представляется принципиально важным обратить внимание, что каждая отдельная (отраслевая) общерегиональная программа так или иначе была связана с федеральными и субрегиональными программами (программа развития территории каждого субъекта РФ - члена Ассоциации).

Именно общерегиональные программы, с учетом интересов субрегиональных программ и степени участия в их реализации федеральных программ, являются главным интересом и предметом социально-экономического сотрудничества членов Ассоциации республик, краев и областей Северного Кавказа, а также условием развития региональной интеграции между субъектами хозяйствования регионов по формированию рынка в межрегиональном экономическом сообществе, средством концентрации инвестиций и регулирования их вложений, а также формирования рынка рабочей силы в Северо-Кавказском регионе.

В соответствии с Генеральной программой социально-экономического развития территорий Северного Кавказа ставилась задача разработать и реализовать: "Программу использования природных ресурсов"; Программу "Энергетика"; Программу "Транспорт"; Программу "Строительство"; Программу "Курорты и туризм"; Программу "Продовольствие"; Программу "Здравоохранение и медицина"; Программу структурной перестройки предприятий оборонного комплекса Северного Кавказа "Конверсия"; Программу "Рыночные инфраструктуры"; Программу "Внешнеэкономические связи Северо-Кавказского региона".

Специальным разделом Генеральной программы предполагалась разработка подпрограммы по обеспечению демографических, политических и социально-культурных условий реализации программ развития каждой административной территории Северного Кавказа. Это был тот период, когда уже начинали тлеть первые "угольки" межнациональных конфликтов в регионе.

Руководство Ассоциации "Большая Волга" разработало "Концепцию сохранения, преобразования и развития промышленного потенциала регионов "Большой Волги" при переходе к рыночным отношениям" с развернутой программой организационно-экономического обеспечения структурных преобразований промышленного комплекса в регионе и особенно ВПК. При этом в основу организационно-экономических преобразований закладываются рыночные институциональные преобразования и система рыночной инфраструктуры.

В июне 1994 г. Совет межрегиональной Ассоциации "Сибирское соглашение" принял развернутую Программу "О принципах региональной политики в Сибири". В ней основополагающими стали разделы, связанные с оценкой социально-экономического положения Сибири, первоочередными мерами выхода экономики Сибири из кризиса, разработки правовой основы преобразований в регионах, а также с перспективами социально-экономического развития Сибири и др.

Одной из особенностей Программы Ассоциации "Сибирское соглашение" является то, что она предполагает "формирование специального бюджета межрегиональной Ассоциации "Сибирское соглашение". Основными источниками поступлений этого бюджета призваны стать специальные средства, выделяемые федеральным Правительством и другими федеральными органами управления, финансовые ресурсы, предназначенные для выполнения межрегиональных проектов и программ, реализуемых на территории Сибири, доходы от хозяйственной деятельности Ассоциации, добровольные отчисления и др.

Сегодня в большую социально-экономическую, а впоследствии и в политическую проблему может обернуться нарастающая и слабо управляемая федеральными органами стихия безработицы. Ведь перед тем как открывать шлюзы свободных цен в январе 1992 г., Е.Гайдар, бывший премьер-министр Правительства РФ, видимо, должен был предвидеть проблему безработицы. И если бы к этой проблеме были бы подключены пусть даже непризнанные этим Правительством РФ Ассоциации, то они к сегодняшнему дню уже имели бы не только программы, но и механизмы управления на региональном уровне. А сегодня, как представляется, пока ни одна Ассоциация этой проблемой в полной мере не занимается.

Если в период своего становления Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации крайне медленно и осторожно проявляли свою активность, искали наиболее общие точки опоры во взаимоотношениях с учредителями - субъектами Федерации и федеральными органами власти и управления, то сегодня становится ясным, что пора их становления, а скорее всего период самоутверждения для них заканчивается. Об этом свидетельствует не только их окончательное организационно-структурное построение, их глубоко научные, жизненно реальные программы социально-экономического развития и вывода регионов из кризиса и механизмы стабилизации производственного и финансового потенциала, но и практическая деятельность.

Об этом свидетельствуют организационно-экономическая и координационная деятельность большинства Ассоциаций экономического взаимодействия. Практическая сторона деятельности руководства Ассоциаций экономического взаимодействия обеспечивается в соответствии с разработанными региональными программами, построенными на учете интересов территорий субъектов РФ - членов Ассоциаций и возможных реальных ресурсов, а также с учетом программы развития каждой территории в отдельности.

В частности, хотелось бы подчеркнуть стремление руководства Ассоциации "Большая Волга", не мешая органам власти субъектов Федерации в проведении их собственной социально-экономической политики развития территории, целенаправленно обеспечивать разработку и внедрить механизмы региональной экономической интеграции. На экономическом языке это означает - координация разработки и реализации стройной программы региональной структурной перестройки экономики на соответствующих территориях региона, в том числе реструктуризация промышленных отраслей, формирование инвестиционных финансовых компаний, финансово-промышленных групп и др.

Внедряются программа и практические механизмы поддержки малого и среднего предпринимательства. Попытки противостоять проблемам нарастающего экономического кризиса, разработки и решения вопросов структурной перестройки в регионах, проблем неплатежей, сдерживания инфляции, насыщения местных рынков товарами первой необходимости наблюдаются со стороны руководства и таких Ассоциаций, как "Сибирское соглашение", Северо-Кавказского региона, "Центральная Россия".

За время своей деятельности руководство Ассоциации "Сибирское соглашение", его Совет и отраслевые Координационные советы разработали, утвердили и частично реализовали 31 программу и соглашения. В числе таких программ и соглашений: "Экологическая программа", "Соглашение" субъектов межрегиональной Ассоциации "Сибирское соглашение" по вопросам Топливно-энергетического комплекса. Программа освоения производства городских автобусов ЛиАЗ-5256 (на период 1994-1995 г.). Программа совместных действий членов Ассоциации во внешнеэкономической деятельности и др. Эти и другие региональные и межрегиональные программы являются составляющими общесибирской программы "Сибирь".

В своей деятельности Совет Ассоциации, Координационные советы, исполнительная дирекция опираются на научный потенциал Сибирского отделения РАН, а также Сибирских отделений сельскохозяйственных и медицинских наук РАН. Стержневой основой их деятельности является членское представительство законодательных и исполнительных органов власти соответствующих регионов, позволяющее гибко централизовать и целенаправленно координировать финансовые, сырьевые и материальные ресурсы субъектов РФ с целью разработки и реализации региональных программ социально-экономического развития территорий Сибири.

Финансирование проектов программы "Сибирь" осуществляется из таких основных источников, как:

В центре внимания Совета Ассоциации "Сибирское соглашение" находятся проблемы экономических реформ в Сибири, поддержание социального баланса, региональной бюджетной политики, вопросы акционирования, координация тарифов цен на транспорте, проблемы неплатежей и поддержка банковской системы, привлечение инвестиций и развитие рыночной инфраструктуры, а также вопросы местного законодательства.

Таким образом, даже незначительный прикладной срез деятельности межрегиональных экономических объединений позволяет оценить их потенциальные возможности не только в области организационно-экономического обеспечения развития своих регионов, но и в сфере государственного строительства, через систему федерально-региональных отношений, а именно:

Прежде всего речь идет о возможности "приближения" Центра (его региональной политики) непосредственно к регионам за счет усиления координационных и организационно-финансовых мероприятий с Ассоциациями в рамках федерально-региональных программ развития.

Представляется реальной возможность сблизить федеральные и региональные интересы на уровне Ассоциаций экономического взаимодействия в области законодательной деятельности и обеспечения реализации принимаемых федеральных законов.

Было бы целесообразным, если Правительство Российской Федерации соответствующим распоряжением делегировало бы руководству Ассоциаций ряд полномочий (координация и регулирование) в области инвестиционной, аудиторской деятельности, политики государственной поддержки развития регионов Российской Федерации.