Статьи
Обозреватель - Observer
 

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

  

Н.Генрих,
кандидат юридических наук

 

          Процесс правового обеспечения федерализма представляет собой взаимосвязанную последовательность этапов возникновения и реализации определенных блоков правовых отношений, различных по субъектному составу, характеру и объему реализуемых полномочий, но объединенных единой направленностью процесса и достижением общего результата, связанного с построением правового государства.
          Cреди функций Российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории страны. На современном этапе развития, несмотря на позиционирование России как федеративного государства, ослабление унитарного начала подвергнет страну опасности полной дезинтеграции. При этом желательно изменить само предназначение российского федерализма, чтобы он перестал быть средством решения национального вопроса и превратился в форму демократизации управления государством.
          Противоречия между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к необходимости внесения соответствующих дополнений и изменений в Конституцию РФ, которые призваны среди прочих мер по модернизации государственно-правовой модели России закрепить и механизмы поддержания единства правового пространства страны. Конституция 1993 г., вбирая в себя положения Федеративного договора, не ввела в текст Конституции положение об участии субъектов РФ и местного самоуправления в осуществлении полномочий по предметам ведения Федерации. Это надлежит сделать, если речь идет о формировании единой государственной власти. На первом этапе восстановления властной вертикали целесообразно разработать и принять закон “О единстве государственной власти в Российской Федерации”, основу концепции которого предложил И.Н.Барциц1.
          В России существует единая система государственной власти, обеспечивающая защиту ее суверенитета, независимости, государственной целостности и территориальной неприкосновенности, государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, основу которой составляют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, созданные в соответствии с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ. Структуру единой системы власти в России образуют федеральная государственная власть, государственная власть субъектов РФ и местная государственная власть.
          Федеральная государственная власть распространяется на всю территорию Федерации, и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и Генеральным Прокурором РФ.
          Государственная власть субъектов РФ является неотъемлемой составной частью единой системы власти в России и распространяется на территорию субъектов РФ. Она осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за соблюдение Конституции и законов за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской Федерации.
          Местная государственная власть является неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в России.
          Единство государственной власти в системе представительных и законодательных органов государственной власти обеспечивается правом:

  • участия представительных и законодательных органов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе;
  • участия представительных местных органов в законодательном процессе субъектов РФ;
  • отмены Федеральным Собранием РФ по заключению Конституционного Суда РФ законов субъектов РФ, нарушающих Конституцию и законы РФ;
  • отмены представительными и законодательными органами субъектов РФ по заключению конституционных (уставных) судов субъектов Федерации решений местных представительных органов, нарушающих Конституцию и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ.
          Единство государственной власти в системе исполнительных органов государственной власти обеспечивается подчинением:
  • органов исполнительной власти субъектов РФ решениям федеральных органов власти в пределах, установленных Конституцией и законами РФ;
  • местных исполнительных органов решениям органов власти субъектов РФ в пределах, установленных конституциями (уставами) и законами субъектов.
          В случае возникновения в результате антиконституционных действий органов власти субъектов РФ непосредственной угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности страны, на территории субъекта может на срок вводиться прямое президентское правление, которое вводится указом Президента РФ на основе соответствующего решения Конституционного Суда. Указ Президента РФ о введении прямого президентского правления на территории субъекта подлежит утверждению Государственной Думой. Правовой режим президентского правления определяется федеральным конституционным законом.
          Органы государственной власти субъектов РФ несут конституционную ответственность за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской Федерации.
          Представительные и законодательные органы субъектов могут быть распущены за грубое неоднократное нарушение Конституции и законов РФ, принятие законов и иных нормативно-правовых актов, подрывающих суверенитет и территориальную целостность государства, наносящих ущерб обороноспособности и разрушающих единую денежную и бюджетно-финансовую систему России.
          Закрепление ситуации основанной на юридической безответственности субъектов федеративных отношений, не просто усиливает дезинтеграционные тенденции, но препятствует становлению в России демократических ценностей. Именно сильная центральная государственная власть сможет гарантировать каждому гражданину страны, не зависимо от региона, полную защиту и соблюдение его прав и свобод. В наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и находят свое государственно-правовое закрепление при формировании властных структур субъектов Федерации, особенно республик, и преодолеть их возможно при установлении мер и критериев ответственности за нарушение принципов федеративного устройства страны.
          Г.Гегель справедливо отмечал, что “сила страны состоит не в количестве ее жителей и солдат, не в плодородии земли и не в количестве территории, а в том, как посредством разумного соединения частей в единую государственную власть все это используется для реализации великой цели – совместной защиты”2.
Общепринятый принцип приоритета закона служит гарантией точного и единообразного исполнения норм действующего законодательства, однако, иногда может заключать в себе потенциальную опасность, так как требует от правовых субъектов безусловного применения также “неправомерных” законов, а последствия этого могут быть вредны для общества и правопорядка. Между тем, законодательная система должна обладать свойствами самосовершенствования и саморегуляции. Даже самая “жесткая” конституция должна содержать в себе возможность систематических реформ, что обусловлено имеющимися в законодательстве противоречиями и пробелами.
          При безусловном действии принципа приоритета закона, суды обязаны всегда применять установленные нормы законодательства, (включая неправомерные).
          В подобных случаях Ф.Бэкон считал благоразумным для суда “приостановить действие этих законов до тех пор, пока не будет созван парламент или какой-то иной орган, наделенный полномочиями отменить их”3.
          Поэтому открытая система права требует внесения в Конституцию новых принципов ступенчатого приоритета идеи права, а также ответственного отказа судей от применения неправомерных и неконституционных законов, с правом приостановления действия таких законов и обращения в Конституционный суд, который, в свою очередь, вправе использовать законодательную инициативу и предложить законодателю изменить или дополнить действующий закон. Правда, есть мнение, что “суд должен лишь проверять, не нарушены ли границы полномочий, а не подвергать сомнению целесообразность, разумность и справедливость решения законодателя”4. Однако ответственность судей при восполнении законодательных пробелов или отказе от применения неправомерных законов нисколько не меньше, нежели ответственность законодателя при принятии законов.
          Так, п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия” предусматривает приостановление дела судом общей юрисдикции в случаях неправомерных норм законодательства до соответствующего решения Конституционного Суда, который получает конкретный запрос от нижестоящего суда.
          На первый взгляд представляется, что такие предложения противоречат принципу законности и умаляют авторитет закона. Однако, напротив, “гармония развития права нарушается, когда, например, парализуют силу непосредственного народного убеждения и науки и все дальнейшее развитие права перекладывают на законодателя”5.
          С.А.Осипян предлагает следующие практические рекомендации в области реформирования действующей системы законодательства:
          Конституционно установить основные критерии законодательства (правовые идеи, цели, принципы, функции) для своевременной разработки законов.
          Конституционно наделить суды общей юрисдикции правом ответственного отказа от применения “неправомерных” (а не только буквально неконституционных) законов, приостановления их действия, выработки соответствующего правоположения, а также обращения в Конституционный суд, который обязан предложить парламенту соответствующие законодательные инициативы.
          Расширить круг субъектов законодательной инициативы и контроля над своевременной корректировкой действующего законодательства6.
          Представляется, что все перечисленные направления развития конституционного права необходимы для создания единой и целостной программы и механизма самосовершенствования всей системы законодательства.
          Подготовка к пересмотру ныне действующей Конституции России требует разработки и принятия ФКЗ “О Конституционном Собрании Российской Федерации”. Отсутствие такого закона, регламентирующего деятельность предусмотренного Конституцией органа, через столько лет после принятия самой Конституции РФ, говорит скорее не о незыблемости конституционных основ, а о декларативности самого Основного Закона, кроме того, полностью блокирует предусмотренную возможность его пересмотра.
          Стабильное государственно-правовое развитие Федерации в целом и ее субъектов предполагает соответствие нормативно-правовых актов республик, краев и областей (прежде всего конституций и уставов) Конституции и законодательству России. В связи с большим количеством такого рода разногласий одной из насущных задач является принятие ряда законов, посвященных федеративным правоотношениям.
          Прежде всего, речь идет о Федеральном законе “О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации” (Закон был принят Государственной Думой 24 июня 1999 г., но 2 июля 1999 г., отклонен Советом Федерации РФ).
          Кроме того, следует создать механизм обеспечения единства правового пространства, обеспечивающий соответствие правовых актов республик российскому законодательству, порядок отмены противоречащих положений. Основа этого заложена ФКЗ № 1 “О Конституционном Суде РФ”. Однако, на данном этапе, когда правовое сознание еще не сформировано в той степени, что конституционное решение, безусловно, должно выполняться всеми, необходима выработка подходов к применению мер федеративной ответственности, при которых важно полностью исключить опасное влияние международных структур и иностранных государств. Использование заключений международных экспертов по тому или иному вопросу государственного строительства должно быть не более чем правовой консультативной помощью.
          В настоящее время российская правовая система не только не содержит хоть сколько-нибудь значительных мер правового воздействия на нарушителей федеративной дисциплины, но, напротив, закрепляет сложившееся соотношение сил, при котором в ряде конституций и уставов субъектов Федерации подчеркиваются гарантии безответственности региональных органов власти за принимаемые ими решения.
          “Подобные институты вмешательства, – отмечает Президент РФ В.В.Путин, – есть во многих государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов”7 . 
          Обеспечение механизмов федерального вмешательства и федеративной ответственности обусловливает потребность разработки специальной программы, а также пакета законов, в состав которого должны войти законы: “О конституционных гарантиях обеспечения государственной целостности Российской Федерации”, “Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам”, “О порядке приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством”, “О механизме реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации”, “Об институте федерального вмешательства и порядке его осуществления”, основанные на Законе “О единстве государственной власти в Российской Федерации.
          Представляется, что любой процесс совершенствования деятельности определенного государственного механизма либо института, необходимо начинать с выработки целенаправленной концепции такого процесса, а также разработки на ее базе научно-обоснованной стратегии и тактики реализации намеченных положений, что применительно к совершенствованию законодательного обеспечения федеративных отношений в Российской Федерации, по нашему мнению, предполагает следующую последовательность действий:
  • выработку государственной концепции правотворчества и законодательного регулирования в области межфедеративных отношений, предполагающей изменение принципиальных подходов как в целом к законодательному процессу, так и к основополагающим моментам конституционного, а на основе его и других уровней, регулирования федерализма в России;
  • разработку программы реализации вышеуказанной концепции, включающей в себя стратегические и тактические этапы такой деятельности, закрепление их выполнения за отдельными законодательными и исполнительными органами, а так же органами конституционного судопроизводства и прокуратуры;
  • деятельность профильных государственных органов в обеспечении и поэтапном исполнении положений про- граммы совершенствования правового обеспечения федерализма в Российской Федерации.


Примечания

           1 Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.: Изд-во Московского университета, 2000.
           2 Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М., 1978. С. 104.
           3 Berman H.J. Faith and Order: The Reconciliation of Law and Religion. Michigan / Cambridge, UK, 1993. Р. 27.
           4 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 274.
           5 Нерсесянц В.С. Философия права. М., 2000. С. 507.
           6 Осипян С.А. Идея саморазвивающейся правовой системы // Журнал российского права. 2004. № 4.
           7 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)”. М., 2000. С. 29.
 
 
 

 
[ СОДЕРЖАНИЕ ]     [ СЛЕДУЮЩАЯ СТАТЬЯ ]