О регулирование отношений между ее народами как в общефедеральном масштабе, так и в регионах. Исключительно важную роль в этом плане играет Северный Кавказ - форпост Российской Федерации на ее юго-западной приграничной территории. II Северный Кавказ занимает площадь 250 тыс. кв. км. Здесь проживают около 20 млн. чел. более сотни национальностей. В данном регионе функционирует одиннадцать субъектов Федерации.

На Северном Кавказе в результате негативных последствий прошлого, а также ошибок допущенных уже в наше время, завязан "тугой узел" межнациональных проблем. Именно они в последние годы привели к обострению осетино-ингушских противоречий, к вооруженному конфликту в Чечне. В то или иное время наблюдалось обострение межнациональных отношений в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Краснодарском крае и на Ставрополье. Все это оказало негативное воздействие и на другие субъекты Федерации да и на Россию в целом. Только материальный ущерб Дагестану, нанесенный за годы конфликта в Чечне, составил 6 трлн. 200 млрд. руб. А сколько жертв и какой урон понесла вся Россия?

В нормализации межнациональных отношений в этом кипучем регионе должна сыграть реализация "Концепции государственной национальной политики Российской Федерции", разработанная Миннацем России совместно с научными учреждениями, видными учеными-специалистами и принятая государственным руководством в прошлом году. Можно по-разному оценивать те или иные ее положения, критиковать их, но вместе с тем общая линия национальной политики, по моему мнению, выражена там достаточно четко. Суть ее заключена в следующем положении: "Основные цели государственной национальной политики Российской Федерации состоят в обеспечении условий для полноправного социального и культурного развития всех народов России, упрочении общероссийской гражданской и нравственной общности на основе соблюдения прав человека и гражданина и признания его высшей ценностью".

Концепция предполагает, что в каждой республике, крае, области будут разработаны конкретные программы национально-культурного развития и межнационального взаимодействия.

Любая концепция, однако, останется на бумаге, если не выработать механизм ее реализации в жизнь. Думаю, долг ученых - конструктивно подойти к проблемам региона и попытаться определить возможные пути и механизмы решения сложных вопросов межнациональных отношений в регионе Северного Кавказа. Изложу и свое видение этого механизма, отнюдь не претендуя на его бесспорность.
 

Политическая и государственно-правовая сфера

На Северном Кавказе нередко отмечается несогласованность действий федеральных органов государственной власти между собой, а также с действиями руководства республик, краев, областей. Отсутствует должное единство усилий в подходе к решению важнейших проблем региона. В северокавказских республиках, как и в некоторых других российских субъектах Федерации, принимаются конституции и законы, положения которых противоречат Конституции Российской Федерации, кое-где вводится президентская форма правления.

Для этого региона характерна и тенденция использования некоторыми национальными объединениями и их лидерами идеи суверенитета для обособления и попыток создания отдельных государств по национальному признаку. Национальное возрождение, порой, пытаются обеспечить за счет ущемления интересов и прав других народов, населяющих республику.

Приобрели особую остроту и требуют усиленного внимания проблемы регулирования межнациональных отношении. В последнее время для их стабилизации и сохранения мира делается немало. Это переговорный процесс, который вел и ведет В.Михайлов, это и миротворческая миссия, которую выполнял А.Лебедь. Наконец, огромную роль сыграли Хасавюртовские соглашения и последующие договоренности федерального и чеченского руководства. Позитивное значение имеет проведение в жизнь мероприятий, определенных Объединенной комиссией, учрежденной на переходный период. Возникло немало трудностей после проведения выборов в Чечне. Однако избранный новым президентом Чеченской Республики А.Масхадов подтвердил своим обязательством: "Соглашение об основах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой, определяемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, должно быть достигнуто до 31 декабря 2001 г." Конечно, успокаиваться нельзя, переговоры идут нелегко.

Надо сказать, что России в историческом прошлом уже приходилось решать сходные проблемы. Стоит вспомнить длинные и трудные переговоры царского правительства России с Финляндией в конце XIX - начале XX в. о статусе Великого Княжества Финляндского и его отношениях с Российской Империей. Финляндии была предоставлена возможность иметь свою конституцию, сейм, ряд льгот: таможенных, тарифных, монетных и др. В 1910 г. ставился вопрос о совершенно свободном Финляндском государстве, связанном с Россией только общими внешними интересами. Не мешало бы изучить и критически осмыслить опыт тех лет.

Позитивную роль сыграло Совещание глав администраций субъектов Российской Федерации Северного Кавказа, состоявшееся 27 сентября 1996 г. и посвященное выработке мер по нормализации ситуации в Чечне и на Северном Кавказе в целом. Планируется проведение Съезда народов Северного Кавказа. Однако, полагаю, необходимо искать и другие пути и средства для решения межнациональных проблем региона.

Положительное значение могло бы сыграть Государственное совещание по проблемам реализации "Концепции государственной национальной политики" на Северном Кавказе. В его работе могли бы принять участие руководители федеральных министерств и ведомств, руководители республик, краев и областей региона, парламентарии. В последующем таковое желательно превратить в постоянно действующий институт, руководимый Председателем Правительства Российской Федерации. На этот орган можно было бы возложить следующие задачи:

выработку основных направлений реализации государственной национальной политики;

определение средств и способов осуществления национальной политики;

обсуждение конкретных мер, мероприятий по регулированию межнациональных отношений и профилактике возникающих конфликтных ситуаций;

О координацию усилий федеральной государственной власти, ее министерств и ведомств и органов власти северокавказских субъектов Российской Федерации, разрешение других вопросов.

Межнациональные противоречия на Северном Кавказе нередко перерастают в конфликты большей или меньшей остроты. Необходимо дальнейшее совершенствование средств их разрешения и предупреждения. Требуется государственный системный комплексный анализ происходящих и прошедших конфликтов, т.е. нужна своего рода "инвентаризация" конфликтов с предложениями по их предотвращению или локализации.

Важное значение имеет подготовка рычагов для разрешения конфликтных ситуаций. В качестве дополнения к уже имеющимся, могла бы быть разработана Программа создания и функционирования согласительных комиссий и третейских судов, действующих в районах межнациональной напряженности. В таких органах, на основе добровольного сотрудничества, могли бы работать представители национальных движений, обществ, наиболее авторитетные личности, а также представители органов государственной власти и управления.

Согласительные комиссии, третейские суды были бы призваны: осуществлять подготовку благоприятных психологических условий для встреч конфликтующих сторон и ведения переговоров между ними; оказывать содействие глубокому, непредвзятому проникновению в суть претензий той или иной стороны; предлагать компромиссные решения проблемы и т.п.

Обращает на себя внимание и проблема распределения договорных предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Есть некоторые моменты, которые требуют уточнения, конкретизации. В частности, к сфере предметов совместного ведения федеральных и республиканских органов власти относится регулирование и защита прав и свобод гражданина, прав национальных меньшинств. Однако, кто конкретно и чем занимается не определено. А ведь не даром говорят: "У семи нянек дитя без глазу". В отношении прав национальных меньшинств так и происходит. Они остаются вне чьего-либо внимания. "Пробел" должен быть заполнен.

В последние годы дают о себе знать националисты, сепаратисты, прикрывающиеся лозунгами суверенитета, защиты интересов нации, провоцирующие межнациональную напряженность под внешне благовидной ширмой. Некоторые при этом, например из лезгинского движения "Садвал", угрожали применением вооруженной силы при невыполнении их требований. Балкарские экстремисты самопровозгласили "Госсовет"-"правительство Балкарии". Необходимо принятие закона, который бы защитил каждого гражданина и все общество от действий, провоцирующих обострение межнациональных отношений и конфронтацию между различными народами. В законе должно быть определено, какие именно действия и решения со стороны должностных лиц, руководителей общественных организаций, средств массовой информации, отдельных личностей влекут за собой ответственность перед законом за нарушение прав граждан, связанных с их национальной принадлежностью, ведут к нагнетанию недоверия и национальной вражды. Такой закон мог бы выполнить определяющую роль в системе раннего предупреждения межнациональных конфликтов.

При формировании органов государственной власти и управления в некоторых субъектах Российской Федерации, в том числе и на Северном Кавказе, наблюдаются "перекосы" в пользу "титульных" наций. А представители малочисленных народов, национальных меньшинств, зачастую вообще остаются за бортом, более того, вытесняются. Но ведь согласно Конституции источником власти является весь народ, а не только "титульные" нации. И это должно соблюдаться, если говорить о демократии.

Внутри каждой республики одной из важных задач является реализация этого конституционного положения. Думаю, в каждой республике региона, в интересах соблюдения действительной демократии, руководство должно по своей инициативе принять меры по регулированию конституционных прав граждан. Разумеется, дело это не простое, особенно если речь идет о выборных органах государственной власти. Но и здесь возможности есть. Как показал опыт, выдвижение кандидатов в депутаты отнюдь не стихийный процесс. Инициатива выдвижения кандидатов в депутаты представителей нетитульных национальностей должна поддерживаться органами власти. Возможна и корректировка избирательного законодательства с учетом национальной специфики субъектов Федерации, их районов.

Несколько проще корректировать исполнительные органы власти, их высший эшелон и управленческий аппарат. Здесь все назначения на должности осуществляются сверху. Было бы желание, все можно нормализовать и заручиться возрастанием доверия всего населения как источника власти.

На Северном Кавказе проживают более 20 коренных малочисленных народов. Их численность колеблется от 17 тыс. чел. (кайтагцы) до 400 (генухцы).

В регионе обитает значительное число национальных меньшинств, представляющих народы, основная часть которых проживает либо в других регионах России, либо за ее пределами.

Общая численность малочисленных народов и национальных меньшинств составляет на Северном Кавказе более 20 млн. чел. Отряд, как видим, немалый. Однако внимание властей поглощено, как полагают, более крупными проблемами и народами, тушением имеющихся межнациональных конфликтов. Упускается из виду то, что невнимание к правам малочисленных народов может быть чревато возгоранием совсем немалых конфликтов. Вопросы их национально-культурного развития, литературы, газет, национальной культуры и ремесел, поддержки национальных традиций выпадают из поля зрения властей. Проблемами национальных меньшинств специально никто не занимается.

Государственная политика в сфере национальных отношений должна быть направлена на сохранение национальной самобытности народов, которое возможно лишь при условии обеспечения равных возможностей и прав в политической жизни. Необходима разработка системы мер по поддержке национальных культур, языков, письменности, школ, газет, издательского дела, гарантии сохранения самобытности народов. Причем существенную роль мог бы сыграть закон "О национальных меньшинствах", принятие которого крайне необходимо.

После принятия закона "О национально-культурной автономии" пора принять пакет нормативных актов по конституированию статуса как территориальных национально-культурных автономий народов Северного Кавказа, так и экстерриториальных национальных обществ, этносов, проживающих некомпактно, дисперсно.

В ряду крупных и острых проблем Северного Кавказа находится проблема ранее репрессированных народов. Более одного миллиона кавказцев были репрессированы сталинским режимом в 1943-1944 гг. В свое время был принят Закон РСФСР "О реабилитации репрессированных народов". Однако он реализован далеко не в полном объеме, что вызывает много нареканий. Поэтому на основе вышеуказанного закона, необходимо разработать правовые законодательные акты о реабилитации депортированных с территории России народов, их государственной поддержки и развития. Необходимо урегулировать и вопросы реабилитации национальных меньшинств, депортированных из бывших союзных республик и принявших российское гражданство. Жизнь требует выработки соглашений с другими государствами по вопросу репатриации этносов, депортированных оттуда, как например турок-месхетинцев и курдов из Грузии.

После ликвидации СССР возникла проблема разделенных народов, т.е. тех, что оказались разобщенными границами и одновременно проживают как в России, так и в других государствах. На Северном Кавказе среди этих народов - лезгины, аварцы, осетины, черкесы. Например, свыше 204 тыс. лезгин проживают в Дагестане, а более 171 тыс. оказались в Азербайджане, 496 тыс. аварцев проживают в Дагестане, а 44 тыс. аварцев - в Азербайджане. В Дагестане веками проживали азербайджанцы - их там, согласно последней переписи, свыше 75 тыс. Они связаны, зачастую, родственными связями, тесными экономическими отношениями и т.п. Сейчас, с перекрытием границ, особенно в связи с ситуацией в Чечне, возможности общения были прекращены или резко ограничены, что вызвало массовое недовольство людей. Власти пытаются найти выход, но делается это очень медленно. Государства должны, не откладывая в длинный ящик, разработать единую программу по воссоединению народов в той или иной форме, исходя из возможностей сторон и учета воли народов. Определенные надежды возлагаются на реализацию итогов встречи руководителей государств России, Азербайджана, Армении, Грузии в Кисловодске (3 июня 1996 г.)

В ряду сложных проблем Северного Кавказа - проблема мигрантов, беженцев и вынужденных переселенцев. Суверенизация бывших союзных республик, война в Нагорном Карабахе, в Чечне, конфликт в Абхазии, осетино-ингушский конфликт, разгул национализма в некоторых районах и ряд других процессов вызвали массовое перемещение населения, создавшее массу сложнейших проблем. Примерно 75 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев размещено в Северной Осетии - Алании, более 103 тыс. - в Ингушетии (только из РСО-Алания примерно 48 тыс. при численности коренного населения 215 тыс.). Республика Дагестан приняла у себя 120 тыс. беженцев из Чечни, примерно 20 тыс. их до весны 1997 г. оставались там. При коренном населении в 5 млн. чел. в Краснодарском крае более 800 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев. Много их и в других районах Северного Кавказа. Все это ведет к перенапряжению экономики, нехватке продовольствия и товаров, не говоря о жилищных проблемах. Возникло массовое недовольство местного коренного населения, вспыхивают межнациональные столкновения. Из ряда республик вынуждены выезжать русские.

Государство должно принять экстренные меры по регулированию потоков мигрантов и прежде всего предотвратить причины их порождающие. Главное, на сегодняшний момент, добиться полного осуществления Федеральной миграционной программы (принятой в 1994 г.) и разработки дополнительных мер с учетом специфики субъекта Федерации. Необходима и защита интересов коренного населения.
 

Экономическая сфера

На Северном Кавказе резко обострился кризис в экономике, особенно в горных республиках. Наибольшее снижение производства (за девять месяцев 1996 г.) наблюдается в Республике Ингушетия (на 30%), Республике Адыгея (28%), Кабардино-Балкарской Республике и Республике Дагестан (20%), Карачаево-Черкессии (18%), в Ростовской области на 19%. В Краснодарском крае и Республике Северная Осетия - Алания снижение на 15%.

В Республике Дагестан экономика практически не работает (за исключением производства нефтедобывающей отрасли), лишь 10-20% предприятий являются действующими, да и то ряд их дает лишь 30-40% продукции. Отмечается резкое падение производства пищевой продукции (производство мяса, например, упало на 67% по сравнению с предыдущим годом). Происходит упадок сельского хозяйства. При прожиточном минимуме на Северном Кавказе в 420 тыс. руб. заработная плата, например, в г. Дербенте составила в 1995 г. на заводе "Радиоэлемент" 44,5 тыс. руб., а на Красильном комбинате всего 12,8 тыс. руб. Как можно прожить на такую смехотворную зарплату?

Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума в КБР - 62%, в Краснодарском крае - 64%, а в Ингушетии - 91%.

Растет безработица. В Республике Ингушетия, например, около 60% трудоспособного населения - безработные. В КБР скрытая безработица охватила около 30% работников, занятых в материальном производстве. На севере Дагестана на одно новое рабочее место претендуют более 200 чел.

Правительству Российской Федерации надо в кратчайшие сроки разработать и осуществить специальную программу экономического развития и поддержки традиционных видов хозяйствования, социальной защиты многонационального региона Северного Кавказа.

Учитывая тот факт, что плохо обстоит дело с исполнением уже принятых указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, направленных на государственную поддержку развития региона, необходимо усилить контроль за их исполнением.

Нужно произвести переориентацию инвестиций из области строительства крупных промышленных объектов в сторону создания объектов жилищно-социального назначения, в поддержку уникальных народнохозяйственных объектов.

Важную роль может сыграть Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа, которой надо оказать содействие и поддержку. Она, в свою очередь, должна активизироваться.

Экономический фактор лежит в основе реализации многих национальных проблем и стабилизации межнациональных отношений. Улучшение социально-экономического положения в регионе позволит снять или ослабить остроту проблем межнациональных отношений.
 

Сфера духовная

Концепция государственной национальной политики существенное место отводит вопросам духовной жизни. В реальности на Северном Кавказе этим вопросам уделяется очень малое внимание. Тщетно искать в современных печатных изданиях, книгах, журнальных статьях, газетах, радио и телевизионных передачах материалы об идеях и фактах духовного единства, дружбы народов, как будто все это вмиг улетучилось. Однако повседневная жизнь народов Северного Кавказа, где рядом живут и трудятся люди многих национальностей, находят общий язык, дает немало примеров проявления солидарности народов. Надо иметь только желание видеть это, обобщать и предавать гласности.

Назрела необходимость органам государственной власти субъектов Федерации региона, руководству СМИ, издательств рассмотреть вопрос о формировании и распространении идей духовного единства, дружбы народов, межнационального согласия, культивирования чувства российского патриотизма.

В какой то мере появляются материалы об истории этих народов, нередко сосредоточивающие внимание на трагических, негативных страницах истории, на событиях Кавказской войны, депортаций. Однако вряд ли вы встретите статьи об истории и культуре других, соседних народов, этносов, населяющих Российскую Федерацию. На Кавказе, к примеру, мало кто знает о роли России в ликвидации рабства на Северном Кавказе и ряд других позитивных фактов истории.

Органам печати, СМИ России, радио и телевидению, издательствам надо бы повернуться лицом к распространению знаний об истории и культуре народов, населяющих Северный Кавказ, а Правительство РФ должно оказывать поддержку тем, кто укрепляет дружбу, согласие и российский патриотизм.

В последние годы ухудшилось положение с национальными школами на Северном Кавказе. Да где уж тут до национальных школ, говорят, если в ряде мест Ингушетии дети учатся в три смены, а в г. Дербенте (Дагестан) даже в четыре смены. Однако, если мы говорим о равноправии народов, то заботясь о создании новых посадочных мест, строительстве новых школ, необходимо планировать расширение национальных школ, в том числе и для национальных меньшинств, меры по развитию их языков. Правительство РФ совместно с республиками должно разработать программу по сохранению и развитию языков народов Северного Кавказа, их письменности, высшего образования. Разработать систему мер по поддержке выпуска газет, журналов, организации радио и телевизионных передач на национальных языках северокавказских народов.

Требует поддержки и функционирование учреждений национальной культуры, искусства, артистов, художников, писателей и поэтов. Большой эмоциональный заряд несет организация фестивалей народного творчества и национальных праздников народов Северного Кавказа.

Всякие концепции, идеи, планы только тогда могут успешно реализоваться, когда под них будет подведена финансовая база. Меры по финансированию реализации "Концепции государственной национальной политики" должны быть выделены в федеральном бюджете отдельной строкой, в том числе там должно быть учтено и финансирование региональных нужд Северного Кавказа.

При проведении в жизнь государственной национальной политики должна быть учтена специфика регионов и отдельных субъектов Российской Федерации, в частности, особое геополитическое положение Северного Кавказа, его уникальность.

Надо побыстрее вырабатывать механизм реализации этой Концепции и быстрее приводить его в действие. Недопустимо тянуть годы, как это было с принятием самой Концепции. Не ждать, пока разразится очередной конфликт. Горская пословица говорит: "Когда арба перевернется, сейчас же сто проводников найдется". Проводники Северному Кавказу нужны сейчас, а не тогда, когда "перевернется очередная арба" в какой-либо республике. Как показал опыт, мы нередко уподабливались нерадивым проводникам. "Механизм" - дело сложное, без претензий на бесспорность, призываю к дальнейшему осмыслению проблем его выработки.