Становление Содружества Независимых Государств происходит сложно, с большими трудностями, в политической обстановке, которую невозможно назвать стабильной. В ней много неопределенности. Это обусловлено тем, что, располагая достаточно полной системой координирующих органов, Содружество по своей эффективности заметно отстает от соответствующих органов таких организаций, как ОАГ, ЛАГ, НАТО и др.

Во многом это объясняется несовершенством правовой основы их деятельности. Наряду с учредительными и иными правовыми актами, правилами консенсуса, паритета, ротации и т.д. в них заложен принцип выборочного, частичного участия его членов в деятельности организации. Каждый член СНГ имеет "право приостановить действие настоящего Соглашения или отдельных его частей, уведомив об этом участников Соглашения за год" (ст.10). Кроме того, наряду с положением временного соглашения от 30 декабря 1991 г. о том, что решения Совета глав государств "принимаются с общего согласия - консенсусом" (ст.2), существует ст.3, по которой "любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе". Это означает, что предусмотрен иной порядок работы, чем принцип консенсуса.

Применение названного принципа выборочности уже рельефно проявилось в деятельности Содружества, в том числе и в политической области. Так, под Соглашением по стратегическим силам СНГ от 30 декабря 1991 г. стоит 11 подписей, под Соглашением об использовании воздушного пространства от 15 мая 1992 г. - 10 подписей, а под Соглашением о полномочиях высших органов СНГ по вопросам обороны от 20 марта 1992 г. - лишь 7 подписей, под Договором о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. - 6 подписей.

Не менее странное положение создалось и с таможенным союзом членов СНГ. Стремление сохранить и укрепить единое экономическое пространство тpебует установления общей таможенной границы. В марте 1992 г. в рамках СНГ было заключено Соглашение об основных принципах таможенной политики. Однако Украина и Азербайджан не поддержали его, а Молдавия сделала оговорки, которые были неприемлемы для остальных участников. Аналогичная обстановка сложилась и вокруг вопроса о Вооруженных Силах. Некоторые члены Содружества убеждены в необходимости Объединенных Вооруженных Сил, но есть и противники этого.

Для создания нормальной политической обстановки в СНГ большое значение имеют положения его учредительных документов по вопросам обеспечения мира и безопасности в рамках Содружества. В этих целях члены Содружества согласились активно развивать сложившиеся формы взаимополезного сотрудничества. Среди них особое место занимают относящиеся к общему военно-стратегическому пространству, обеспечению прав человека, открытости границ, свободы передвижения граждан и передачи информации, проведения общей миграционной политики, борьбе с организованной преступностью и т.д.

В алма-атинской Декларации подчеркнута ответственность участников "за сохранение гражданского мира и межнационального согласия", задача защиты национальных меньшинств и этнокультурных регионов. На встрече в Киеве главы государств СНГ 20 марта 1992 г. заключили Соглашение о создании групп военных наблюдателей и коллективных сил по поддержанию мира в Содружестве. Члены СНГ продолжают курс на ненасильственное урегулирование конфликтов вокруг Нагорного Карабаха, Южной Осетии, в Приднестровье, а также в Таджикистане, Абхазии, на южных границах РФ, между Северной Осетией и Ингушетией.

В Декларации, принятой на встрече в Ашхабаде в конце декабря 1993 г., подчеркнут новый характер сотрудничества, основанный на доверии и ключевом механизме двухсторонности, что отвечает интересам государств взаимодействовать на равноправной основе.

Большой интерес представляет международно-правовой статус СНГ, так как от этого зависит степень и характер его участия в международных делах. Можно считать фактом, что Содружество Независимых Государств - субъект международного права той же категории, что и иные международные межправительственные организации. И будучи таковым, оно уже предпринимало определенные международные действия. Субъектность СНГ позволяет всему Содружеству и отдельным его участникам вырабатывать и осуществлять политику обеспечения безопасности как внутри Содружества, так и вне его. Здесь особое значение имеют усилия по укреплению региональной и международной безопасности, предотвращению больших и малых войн и вооруженных конфликтов.

Особо важное значение имеет подписание на ташкентской встрече в мае 1992 г. Арменией, Казахстаном, Киргизией, Россией и Узбекистаном Договора о коллективной безопасности сроком на пять лет, который парафирован Туркменистаном. Стороны образовали Совет коллективной безопасности в составе глав государств и Главнокомандующего ОВС СНГ.

Ключевым в Договоре является положение, согласно которому предусматривается оказание любому государству-участнику, подвергшемуся агрессии, необходимой помощи, включая военную, в соответствии со ст.51 Устава ООН о праве на индивидуальную или коллективную самооборону. Здесь же государства-участники договорились и о создании сил по поддержанию мира в Содружестве. Принцип формирования и порядок их функционирования в районах конфликтов сформулированы в Протоколе о статусе групп военных наблюдателей и коллективных сил по поддержанию мира в СНГ. Эти договоренности дополнили заключенные ранее соглашения в Алма-Ате, Минске, Москве и Киеве. В Ашхабаде в 1993 г. были уточнены принципы создания руководящего органа в области обороны.

В числе факторов, детерминирующих политическую обстановку на территории бывшего Советского Союза, можно назвать идею объединения усилий народов всех республик как выражение их исторической общности, взаимосвязанной судьбы и неразрывности надежд. Социологические исследования показывают, что почти во всех бывших республиках около 70% населения хотят жить совместно, а не врозь. Не только действуют, но и усиливаются центростремительные тенденции как отражение потребностей экономики отдельных стран, обороны общего стратегического пространства, национальной и общей безопасности, заботы о сохранении общих исторических ценностей и традиций совместного сотрудничества. Они выражают также особенности демографической картины, ибо каждый четвертый гражданин СССР жил вне региона основного размещения своей национальности, а каждая седьмая семья - многонациональная.

Немалую роль сыграла деятельность межпарламентской ассамблеи (МПА) государств - участников Содружества. К сожалению, в ней участвуют парламентарии не всех бывших республик Союза. Но тем не менее МПА действует в интересах сближения и укрепления народов и государств, входящих в СНГ. Об этом свидетельствуют две ее сессии, состоявшиеся в 1992 г. в Бишкеке и Санкт-Петербурге. Так, в Санкт-Петербурге парламентарии приняли постановления о конституционных реформах в СНГ, о сближении национальных законодательств, принципах экологической безопасности, социальных гарантиях для бывших "афганцев" и других граждан СССР, выполнявших свой долг в странах, где велись военные действия, об информационном объеме, формировании комиссий и некоторые другие.

Кроме того, чем надежнее будет правовой фундамент под зданием Содружества, тем стабильнее политическая обстановка в нем. В этих целях большое значение имеет принятие Устава Содружества, который ориентирован на достижение двух главных целей: он должен заложить более прочную правовую базу для сотрудничества стран СНГ, а также обеспечить сохранение всеми участниками Содружества полного суверенитета. В Уставе предусматривается, помимо уже существующих Советов глав государств, создание новых, которые бы способствовали эффективной координации усилий всех участников СНГ. В их числе - Межпарламентская ассамблея, Комиссия по правам человека, Консультативная экологическая рабочая комиссия, Совет министров обороны, Экономический суд и другие структуры.

Прошедший период времени показал, что политическая обстановка в СНГ во многом определяется тем, как понимаются и решаются интеграционные процессы.

Во-первых, речь идет об акцентах, по которым нет согласия в правительственных кругах всех членов Содружества, в том числе и в России. Здесь не видно принципиального решения вопроса о том, поддерживать ли СНГ, бороться ли за укрепление интеграционных тенденций среди республик бывшего Союза, или же развивать исключительно двусторонние отношения. Если президент Казахстана особенно активно выступает за более интенсивную интеграцию Содружества, то руководители некоторых других государств придерживаются иного мнения.

По данным служб, изучающих общественное мнение, в середине 1992 г. более половины представителей российских лидеров считали СНГ нежизнеспособной организацией. Отдельные политические лидеры в ряде государств Содружества рассматривают СНГ прежде всего как структуру, пригодную для цивилизованного "бракоразводного процесса, в частности, раздела на паритетных началах флота и армии бывшего Союза".

Во-вторых, трудно идет процесс выработки правовых норм для многих военно-политических вопросов. Это, например, вопрос о российском военном присутствии в других странах СНГ, создании общего пространства безопасности, совместной защите внешних границ, формировании миротворческих войск и т.д.

В-третьих, нет научно разработанной концепции роли фактора силы в отношениях России со странами на ее южных и восточных рубежах. Многие представители политической, административной, военной элиты России считают, что отношения России со странами СНГ (за исключением Казахстана) куда менее дружественные, чем, например, с Германией или США. Как предполагается, в течение многих лет на южных и восточных рубежах России будет существовать группа нестабильных, постоянно меняющихся государств, подверженных распаду. Поэтому в отношениях с этими странами роль фактора силы будет не уменьшаться, а, напротив, возрастать.

В-четвертых, развитие военно-политической обстановки в рамках СНГ зависит от того, как действуют и будут действовать дальше государства, примыкающие к границам бывшего СССР, стремящиеся к своего рода реваншу за поражения прошлых лет. Так, нельзя не считаться с тем, что политика Турции и Закавказья (включая Балканы) попытается достичь тех же целей, что ставила перед собой Османская империя. Явная экспансия на Балканах просматривается и в политике Германии.

Становление Содружества сопровождается трудным развитием консультационно-координирующих механизмов СНГ, дезинтеграционными процессами.

Укреплению СНГ препятствуют также различия в уровнях экономического развития государств, их торгово-экономических связей, обеспеченности сырьем, продовольствием и т.д. Не последнюю роль играют неравномерность глубоких изменений в социально-экономических укладах различных государств СНГ, процессов демократизации в них, острые топливно-энергетические, экономические и социальные кризисы, которые охватили все страны.

Среди других факторов, отрицательно влияющих на СНГ, можно назвать разрегулированность межнациональных отношений как вне, так и внутри них. Обострение межэтнических противоречий слилось со стремлением отдельных групп населения "восстановить" утраченные в прошлом "исконные земли", "исправить историческую несправедливость", что стало источником вооруженных конфликтов, направленных на передел сложившихся границ и территорий. Уже произошло более 150 конфликтов на межнациональной почве, из них 20 - с применением оружия и большими жертвами.

Отмечается различное отношение стран, входящих в СНГ, к выполнению обязательств, взятых на себя в свое время Советским Союзом, отступление от обязательств по соглашениям, т.е. игнорирование важного принципа международного права - pacta sunt servand (договоры должны соблюдаться). Отдельные государства-участники истолковывают в свою пользу уже принятые на себя обязательства и уклоняются от их выполнения.

Обострению противоречий внутри СНГ во многом способствовал раздел вооруженных сил бывшего Союза - как сухопутных, так и военно-морских. Известная стихийность и неуправляемость суверенизации республик, скорость провозглашения их независимыми привели к тому, что разделение армии и флота началось и протекало неорганизованно, "самочинно", без необходимого в таких случаях переговорного процесса. Наиболее болезненно это проявляется в отношении Черноморского флота, ставшего предметом острого политико-дипломатического спора между Россией и Украиной.

Один из параметров, определяющих политическую ситуацию в СНГ, - состояние стратегических сил, в основе которых ядерное оружие. Речь идет не столько о количественных и качественных характеристиках, сколько о том, каковы - права на эти силы у участников Содружества. Главные разногласия - между Россией и Украиной, хотя в мае в Лиссабоне на Конференции по ядерным вооружениям было определено, что обладать ядерным оружием будет одно государство - Россия. Однако Украина, заявив о готовности вывести со своей территории ядерный арсенал к концу 1994 г., на практике установила над ним административный контроль. Вопреки подписанным соглашениям началось принятие украинской присяги в Стратегических ядерных силах (СЯС). Тем самым ни Главное командование ОВС СНГ, ни Россия как единственное государство СНГ, имеющее статус ядерной державы, не могли обеспечить эффективный контроль за ядерной безопасностью СЯС, размещенных на территории Украины.

Решение проблем с ядерным наследием СССР, по мнению специалистов, может пойти по нескольким вариантам.

Первый ваpиант. В связи с тем, что ядерное оружие как важнейший компонент Вооруженных Сил должно иметь государственную принадлежность, было бы логичным и правомерным иметь командование Стратегическими силами в Российской Федерации - единственной преемнице СССР. Условия для такого командования должны обеспечить договоры России с остальными тремя государствами Содружества - о статусе Стратегических сил, порядке управления ими, всестороннем обеспечении и сроках вывода на российскую территорию. В этом случае управление Стратегическими силами осуществляется Министерством обороны РФ при непосредственном участии руководства ОВС СНГ до тех пор, пока это оружие будет находиться на территории четырех государств.

Второй вариант. Ядерное оружие принадлежит России и ею управляется без Главного командования Объединенных Вооруженных Сил. В таком случае России придется внести поправки в Договор с Белоруссией о координации деятельности в военной области и в Соглашение по Стратегическим силам от 20 июля 1992 г. (там отмечается, что система управления Стратегическими силами, временно размещенными на территории Белоруссии, - составная часть системы управления Стратегическими силами Объединенных Вооруженных Сил СНГ. Кроме того, России предстоит отказаться и от обязательств, данных на встрече президентов РФ и Казахстана в Кокчетаве.

Третий вариант. В случае непринятия двух первых вариантов Украине и Казахстану придется объявить оружие своей собственностью со всеми вытекающими отсюда международно-правовыми последствиями.

В реальности ситуация развивается по первому пути. Он представляется и самым приемлемым, если отбросить амбиции некоторых политических деятелей, их стремление использовать ядерное оружие как козырь в политической и экономической игре. Однако более значительную положительную роль должно сыграть выполнение договоренностей России, США и Украины в январе 1994 г., однозначно направленных на поддержание мира.

Политическая нестабильность в ряде стран СНГ проявляется в борьбе представительной и исполнительной властей, бюрократизации государственного аппарата, тенденции к его коррумпированности. Дестабилизирующий фактор - борьба различных национальных элит за власть. Междоусобицы вошли во многие города и села, разделяя их по языку, национальности, вероисповеданию. Массовый характер приобрели нарушения прав человека. Продолжает расти число беженцев, жертв национальных и гражданских войн. Некоторые межнациональные конфликты переросли в региональные и межгосударственные.

Неустойчивость политической обстановки обусловлена также сложившейся расстановкой военных сил, политикой республик бывшего СССР.

Вооруженный конфликт в Абхазии, где находятся и российские войска, не только ухудшил военно-политическую обстановку в этом регионе и в СНГ, но и обострил межнациональные отношения на Северном Кавказе, чреватые большой войной. Гражданская война в Таджикистане существенно дестабилизировала политическую обстановку в нем, поставила под вопрос государственную самостоятельность молодого национального государства и существенно ухудшила военно-политический климат в СНГ. Социально-политическая напряженность в России, острота межнациональных, этнических отношений в Ингушетии, Северной Осетии и в целом на Северном Кавказе генерировали вооруженные конфликты.

Поведение Украины, по мнению многих российских политиков, было одним из факторов, осложняющих военно-политическую обстановку в СНГ. Это обусловлено существующими территориальными разногласиями, прежде всего связанными с Крымом, разделом Черноморского флота, несогласованностью в решении экономических задач, разными подходами к стратегическим наступательным вооружениям, находящимся на территории Украины, а также отказом от коллективной обороны в рамках СНГ. К российско-украинским отношениям примыкают территориальные разногласия Украины с Молдавией из-за части территорий Черновицкой и Одесской областей Украины и северных областей Молдавии.

Белоруссия в отличие от Украины способствовала тому, чтобы политическая обстановка в СНГ была более благоприятной. Она однозначно высказалась за безъядерный статус, не имеет территориальных притязаний и проявляет большую готовность к скоординированному решению оборонных задач.

Казахстан с его значительной территорией, разноязычным населением, большими природными, экономическими и научными возможностями, наличием стратегических наступательных вооружений является одним из интегрирующих факторов СНГ, устойчивой обстановки в нем. Руководство Казахстана, проводя реалистическую политику в рамках СНГ и в международных делах, однозначно заявило о безъядерном статусе своей страны, принимает решительные меры по сохранению территориальной целостности республики и поддержанию в ней политической стабильности, активно выступает за создание системы коллективной безопасности в рамках СНГ.

Узбекистан, Киргизия, Туркмения и Таджикистан влияют на обеспечение стабильной и устойчивой военно-политической обстановки на южном фланге СНГ. После Казахстана наибольшие усилия к укреплению СНГ прилагали Узбекистан и Киргизия. Они активно выступают не только за восстановление экономических, научных и иных связей, но и являются сторонниками создания системы коллективной безопасности и координационных органов СНГ. Туркмения проводит более самостоятельную политику, в первую очередь в области обороны. Но эта позиция не подорвала военно-политическую обстановку в СНГ, а, напротив, способствовала ее определенности. Сложнее ситуация в Таджикистане, где в течение длительного времени наблюдаются политическая нестабильность, вооруженное противоборство различных групп за власть, резкий экономический упадок, массовая миграция и т.д. Опираясь на экономическую и этнокультурную специфику, исламисты именно здесь попытались реализовать на практике исламские фундаменталистские идеи.

Несмотря на это, основная тенденция в Средней Азии действовала в направлении укрепления Содружества и создания в нем благоприятной политической обстановки. Несомненным шагом вперед можно расценивать соглашения, достигнутые в последнее вpемя в области военной политики.

Бывшие республики Союза, расположенные в Закавказье, - Азербайджан, Грузия и Армения - занимают неодинаковое место в СНГ и по-разному воздействовали на политическую обстановку в нем. Но в главном их роль схожа: все время они оказывали дестабилизирующее воздействие на положение в СНГ. Азербайджан и Армения - продолжением и углублением вооруженного конфликта в Нагорном Карабахе, войной на совместной границе, а Грузия - вооруженным конфликтом в Южной Осетии и войной с Абхазией.

Не способствовали стабильности политической обстановки в СНГ и Прибалтийские государства - Литва, Латвия и Эстония. Это определялось их ярко выраженным сепаратизмом, негативной политикой в отношении к российским Вооруженным Силам, находящимся в этих странах, нарушением прав человека в отношении прежде всего русскоязычного населения и других российских граждан, а также территориальными претензиями к России (у Литвы - на часть Калининградской области; Латвии - на часть Псковской области; Эстонии - на часть Псковской и Ленинградской областей).

В целом политическую обстановку в СНГ можно оценить как нестабильную. На отдельных территориях развитие военно-политических событий вышло из-под контроля. Осталась вероятность перерастания межнациональных очагов в крупномасштабный конфликт, особенно на южных границах России. Нельзя исключать и возможной коалиции отдельных бывших республик СССР с другими государствами, находящимися вне постсоветского пространства. Не преодолена социальная напряженность среди военнослужащих из-за отсутствия четкой политики России по защите россиян в других государствах.

Нестабильность развития обстановки в СНГ будет периодически то усиливаться, то снижаться. Это связано с рядом факторов.

С окончанием "холодной войны" мир не стал стабильнее. Резко возросло число региональных конфликтов. В 26 странах идут войны и восстания, то разгораются, то стихают вооруженные конфликты. Усиливается опасность расползания технологии производства оружия массового уничтожения. Продолжают иметь место противоречия между США, Западной Европой и Японией, так как Германия и Япония намерены играть самостоятельную роль. Кроме того, в мировой политике место противостояния "Восток - Запад" все увереннее занимает противоречие "Юг - Север", что имеет негативное значение для мирового содружества.

Факты показывают, что мировое сообщество ищет более эффективные пути и средства урегулирования вооруженных конфликтов, локальных войн и т.д.

Другой фактор связан с Россией, поскольку от ее экономического, политического, военного состояния во многом будет зависеть политическая обстановка в СНГ. Можно утверждать, что стабильность самой России зависит от того, насколько верно будут намечены ее национальные интересы как великой державы, осознана роль в мировом сообществе и ответственность перед ним и своим народом, какой будет государственность, насколько удастся сформировать жизнеспособную политическую систему, провести экономические реформы и создать современные Вооруженные Силы.

Третье обстоятельство связано с другими государствами - участниками СНГ. В русле центростремительной тенденции "прочнее" находятся Казахстан и Среднеазиатские республики, а также Белоруссия и Армения. На ее периферии - Украина, Молдавия, Азербайджан. Вследствие этого формирование более устойчивой, стабильной военно-политической обстановки в СНГ будет определяться в первую очередь Россией, Белоруссией, Казахстаном, Узбекистаном, Киргизией, Таджикистаном, а также Туркменией. При этом нужно учитывать, что Украина, Молдавия и Грузия иначе относятся к идее коллективной безопасности.

В этом свете стоит вопрос о совместной (коллективной) безопасности крупнейших ядерных республик бывшего СССР. Здесь следует решать задачи, связанные с использованием новейших технологий в военной области, производством новых видов оружия и боевой техники; коллективных действий по предотвращению ядерного терроризма; совместной эксплуатации портов, аэродромов, космодромов и других объектов стратегического характера; снятия взаимных территориальных, этнополитических и других разногласий на основе компромисса; предоставления друг другу режима наибольшего экономического благоприятствования.

Интересы стабильной военно-политической обстановки в СНГ требуют предотвратить отход от России и вхождение турко-мусульманских государств в силовые поля Турции, Ирана и Афганистана, угрозы "экспорта" исламского фундаментализма из этих стран; установить такие отношения с государствами Прибалтики, которые бы сводили к минимуму их негативное воздействие на военно-политическую обстановку в СНГ.

Важнейшими факторами стабильности военно-политической обстановки в Содружестве могут и должны быть:

• создание (не формальное, как в мае 1993 г. в Ташкенте) действенной системы коллективной обороны в составе тех государств СНГ, которые этого хотят на деле;
• выработка и принятие в кратчайшие сроки военной политики государств - участников системы коллективной безопасности и военной доктрины коллективной обороны. Развивая двухсторонние связи между членами Содружества, приоритет следует отдавать коллективной системе обороны, усилению координации всех усилий в СНГ;
• с учетом той роли, которую играет и будет играть военный фактор в отношениях стран СНГ, целесообразно распространить гарантии ядерной безопасности на все страны Содружества;
• создание в рамках Содружества миротворческих сил и выработка механизма их использования;
• с одной стороны, продолжение реформы Вооруженных Сил (а в ряде стран СНГ - их создание) с учетом интересов Содружества, с другой - взаимодействие с вооруженными силами других стран (НАТО и т.д.) на основе доверия, партнерства и добрососедства.


Для России важно не допускать однобокости курса в отношении к странам Запада и Востока, а добиваться самоутверждения с учетом геополитических, геостратегических, национальных и союзнических интересов. Военная политика России призвана служить сохранению мира и предотвращению войны. Военная доктрина, имея оборонительную направленность, предполагает такой уровень военной мощи России, который должен отвечать уровню безопасности.