В мире издавна существует практика парламентского контроля, основанная на идеях разделения единой государственной власти на несколько независимых, но взаимосвязанных ветвей власти, которые могли бы сотрудничать и контролировать друг друга (Дж. Локк, Ш.Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо). Право утверждения и контроля исполнения бюджета рассматривается как "королевское право" парламента.

В России, где парламент институализировался значительно позже, чем в странах Западной Европы, неотъемлемой частью государственного устройства был вневедомственный государственный контроль. Возникновение в России парламентского контроля связано с учреждением в 1905 г. Государственной Думы. В Высочайшем манифесте "Об усовершенствовании государственного порядка" говорилось: "Установить как незыблемое правило, …чтобы выборным от народа обеспечена возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей". 

Ведению Государственной Думы подлежали:

- финансовые сметы министерств и главных управлений; 

- государственная роспись доходов и расходов, а также денежных ассигнований из казны, в т.ч. не предусмотренных росписью;

- отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи; дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующих разрешения императора;

- дела о постройке железных дорог при непосредственном распоряжении казны и за ее счет;

- дела об учреждении акционерных кампаний при условии изъятий из действующих законов; сметы и раскладки земских повинностей в местностях, в которых не введены земские учреждения;

- дела о повышении земского или городского обложения, установленного земским собранием и городскими думами.

Впервые бюджет рассматривался во II Государственной Думе начала XX в. В деятельности III Думы бюджетные вопросы уже занимали большое место.

Например, она пыталась вывести государственного контролера из состава Совета Министров, обеспечить его независимость за счет установления системы несменяемости контролеров и ревизоров по образцу счетных палат Западной Европы.

После Октябрьской революции 1917 г. система государственного контроля претерпела кардинальные изменения.

Декрет СНК от 26 ноября 1918 г. "О производстве Государственным контролем ревизий" утвердил "Правила предварительной и фактической ревизии хозяйственно-финансовой и промышленной деятельности правительственных и общественных учреждений и предприятий" с точки зрения их законности, правильности хозяйствования и целесообразности использования.

В дальнейшем была создана объединенная система партийно-государственного финансового контроля, включающая в себя предварительный и последующий контроль учета, хранения и расходования всех денежных средств и материальных ценностей государственных, кооперативных и других организаций.

Новый этап в развитии внешнего финансового контроля в России связан с Законом "О народном контроле в СССР" (1979 г.). В Законе указывалось, что "Верховный Совет ССР образует Комитет народного Контроля СССР, возглавляющий систему органов народного контроля".

На эти органы возлагалось:

- осуществление систематического контроля за ходом выполнения государственных планов и заданий,

- борьба за выявление и использование резервов народного хозяйства, за повышение эффективности общественного производства, экономное расходование трудовых, материальных и денежных средств,

- внедрение в производство всего нового, прогрессивного.

Имея широкие права, комитеты народного контроля не имели специального аппарата финансового контроля. В результате основная нагрузка в сфере бюджетно-финансового контроля ложилась на Министерство финансов СССР, его контрольно-ревизионное управление, включая органы на местах. Преобладающим стал внутренний, внутриведомственный контроль. Поэтому на Пленуме ЦК КПСС в июне 1987 г. была поставлена задача создания единой, целостной системы контроля в стране. Однако уже в 1990 г. возобладала другая точка зрения: 16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР принял Постановление "Об упразднении органов народного контроля в России".

Новый этап развития парламентского финансового контроля связан с принятием Конституции РФ (1993 г.), Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" (1995 г.), Указа Президента РФ "О государственном финансовом контроле" (1996 г.), Федерального закона "Бюджетный кодекс Российской Федерации" (1998 г.) и др.

На становление парламентского финансового контроля 90-х гг. в России оказал большое влияние зарубежный опыт. 

Анализ законодательства зарубежных стран свидетельствует, с одной стороны, о многообразии форм внешнего финансового контроля, с другой стороны, о единстве, общности в содержательном смысле функций и принципов этого контроля.

За рубежом внешний финансовый контроль за исполнением бюджета осуществляется специальным финансово-контрольным органом - Счетной палатой (Австрия, Германия, Испания, Франция), генеральным отчетным управлением (США), Офисом генерального аудита (Канада, Швеция), комитетом государственной отчетности (Великобритании), счетным судом (Бразилия, Румыния, Португалия, Турция) и др.

Как правило, на органы внешнего финансового контроля возлагается ответственность за:

- аудит государственных финансов (доходов и расходов), 

- обеспечение финансовой безупречности и подотчетности государственной системы и др.

В Великобритании Национальное контрольное управление обладает полномочиями изучать экономичность, эффективность и рентабельность использования бюджетных средств, но не уполномочено проверять бюджетные показатели, подготавливаемые правительственными органами. Выплаты из Консолидированного фонда и Фонда национальных займов производятся только в форме кредита, предоставляемого Министерству финансов начальником Национального контрольного управления, в сумме, соответствующей закону.

В Греции аудит исполнения государственного бюджета, проводимый Судом Аудита, включает три основных задачи:

- призвать тех, кто управляет государственными средствами (как распорядителей, так и бухгалтеров), к отчету перед Судом Аудита;

- рассматривать любые споры, возникающие при проверках;

- информировать законодателей о юридически правомерном и надлежащем управлении государственными средствами со стороны исполнительной власти.

Во Франции закон 2001 г. устанавливает представление бюджета через задачи и программы, соответственно Счетная палата с 2007 г. начнет осуществлять сертификацию "законности, правдивости и правильности счетов государства".

В Литве закон о структуре бюджета требует, чтобы отчет высшего органа финансового контроля включал оценку использования утвержденных ассигнований на достижение программных целей с позиций эффективности, степени достижения программных целей, соблюдения закона.

В Канаде контроль государственных финансов осуществляется посредством аудита программ правительства и финансовой деятельности по факту (апостериори). Основное требование к расходованию средств - целевое использование, экономичность и эффективность, наличие процедур для измерения эффективности программы.

В Германии Федеральная счетная палата наделена правом проверки всех решений, которые приводят к изменениям доходов или расходов. Одним из направлений ее финансового контроля является рентабельное и экономное использование средств, возможность выполнения задач при меньшей численности персонала или при меньших материальных затратах или же возможность более эффективного их выполнения другими методами.

В США Генеральное отчетное управление, кроме выполнения контрольных функций, осуществляет:

- анализ и оценку программ;

- разработку отдельных статей или законопроектов в целом;

- разработку методик анализа и оценки финансовой деятельности;

- установление или утверждение форм отчетности;

- ведение банка данных по финансовым вопросам и др. 

В функции Бюджетного управления конгресса США входит:

- разработка ежегодных докладов по бюджету;

- разработка прогнозов экономического воздействия финансовых законопроектов и резолюций;

- составление пятилетнего прогноза поступлений налогов в бюджет и текущих расходов правительства;

- проведение исследований по различным вопросам бюджетной политики.

Парламентский финансовый контроль - это контроль исполнения бюджета, отличающийся от других направлений государственного финансового контроля (например, налогового, валютного) объектом (предметом), составом контролирующих органов и контролируемых лиц, целями, задачами и содержанием. Соответственно и контрольная деятельность осуществляется с использованием специфических форм и методов. Функциональное назначение парламентского финансового контроля - обеспечение успешной реализации финансовой политики государства в сфере формирования и эффективного использования государственных финансовых ресурсов. Содержание бюджетного контроля в России определено Бюджетным кодексом РФ.

К общим целям парламентского финансового контроля относятся:

- обеспечение стабильности финансовой системы,

- увеличение доходной части федерального бюджета,

- экономия средств его расходной части, сокращение количества и объемов правонарушений в бюджетной сфере.

Анализ парламентского финансового контроля показывает, что из-за сложности задач, несовершенства организационной структуры и методик внешнего контроля, низкой финансовой, бюджетной и налоговой дисциплины страна несет значительные потери. Имеют место масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию, прямое хищение, вывоз капиталов за рубеж и др. Количество и суммарное денежное выражение финансовых нарушений в течение последних лет исчисляется десятками миллиардов рублей. В 2001 г. Министерством финансов РФ выявлено нарушений на сумму около 96 млрд. руб. По данным Счетной палаты - эта сумма также составляет десятки миллиарды рублей. В то же время объем реализации результатов контрольно-ревизионной работы не превышает 15-17 %.

Эффективной деятельности внешнего финансового контроля мешает отсутствие цельного представления о сущности, видах и признаках финансовых нарушений, санкциях, соответствующих каждому виду нарушений. Нет отработанных и утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения. Нет общепринятых положений, регламентирующих взаимоотношения органов парламентского контроля с другими органами, на которые возложены отдельные функции государственного и ведомственного финансового контроля. Нет четкого разграничения предметов ведения и полномочий органов государственного финансового контроля. Нет единой методологии, стандартов и методики проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля, единых критериев обобщения результатов ревизий и проверок. 

Центральным звеном совершенствования парламентского финансового контроля является развитие системы и структуры внешнего контроля. Понятие "система парламентского финансового контроля" в научной литературе еще не получило четкого и однозначного толкования. Вместе с тем, следуя теории структурно-функционального анализа Э.Дюркгейма, рассматривающей любой социальный институт (в том числе и финансовый) с позиций соответствия определенным общественным потребностям, систему парламентского финансового контроля можно представить как:

- систему идей, ценностей, целей, норм, принципов;

- систему нормативных правовых актов;

- систему институтов и отношений; 

- совокупность задач и функций, форм и методов финансового контроля и т.д.

Анализ системы и структуры парламентского финансового контроля в РФ позволяет сделать вывод о том, что их формирование еще не завершено, деятельность органов финансово-бюджетного контроля далека от совершенства. В России еще не получили четкого разграничения предметов ведения и полномочий финансово-контрольных органов разных уровней структуры внешнего финансового контроля, что, в свою очередь, приводит к дублированию и параллелизму компетенций, отсутствию законодательно установленных общих целей деятельности. Не везде созданы органы финансового контроля законодательной (представительной) власти.

Так, в субъектах РФ образовано и работают 75 контрольно-счетных органов, в муниципальных образованиях - 56.

Не все субъекты РФ, органы муниципального управления имеют компетентные, полностью сформированные, органы финансового контроля. Счетная палата на федеральном уровне и региональные счетные палаты в силу наличия ограниченного штата сотрудников не способны охватить контрольными мероприятиями все 150 тысяч главных распорядителей (распорядителей и получателей средств только федерального бюджета), порядка 3,5 млн. получателей средств из бюджетов различных уровней и пользователей государственного имущества, свыше 2,5 млн. значимых налогоплательщиков, использующих налоговые преференции.

В стране отсутствует всеобъемлющая система финансового контроля, отвечающая складывающимся социально-политическим реалиям. Федеральным законодательством не определен статус региональных и муниципальных счетных палат, не описаны их функции. В результате каждый из органов финансового контроля законодательной (представительной) власти регионального и муниципального уровня руководствуется своей собственной нормативной базой, нередко отличающейся от других. В Бюджетном, Налоговом, Таможенном кодексах РФ не определены юридически однозначно и четко понятия "нерациональное формирование государственных доходов", "неэкономное использование бюджетных средств", "нецелевое использование бюджетных средств", "неэффективное распоряжение государственной собственностью", "несвоевременное финансирование", "неполное финансирование".

Недостаточно разработаны правовые механизмы усиления мер ответственности за нарушение требований законности, эффективности формирования и экономии расходования государственных средств. Принципы формирования и функционирования органов внешнего финансового контроля требуют существенного развития.

Вместе с тем анализ показывает, что единая система внешнего финансового контроля как система воззрений, принципов и комплекса мер, направленных на совершенствование контроля, должна быть составной частью финансовой политики государства. Она не должна создаваться как иерархически жестко подчиненное, вертикально структурированное объединение контрольных органов, а должна строиться на единых принципах, единых нормах и нормативах функционирования и решения поставленных задач с четким определением и разграничением функций и полномочий органов финансового контроля. В то же время требуется создание органов (отделений) Счетной палаты РФ в федеральных округах, по опыту их организации в Канаде. Необходимо предварительное планирование, согласование контрольных мероприятий различных органов финансового контроля с целью исключения дублирования их функций, расширение информационного обмена между разными уровнями системы внешнего финансового контроля. 

Дополнительным инструментом управления и контроля бюджета является ориентирование бюджета на конечные цели. Указание целей или формулирование ожидаемых конечных результатов помогает повысить результативность деятельности государственного сектора.

Важным направлением совершенствования парламентского финансового контроля является развитие функций Счетной палаты РФ. Они указывают на ту роль, которую играет Счетная палата в исполнении федерального бюджета, зависимость между различными органами финансового контроля, выражают стандартизированные социальные действия, регулируемые определенными нормами. 

В Конституции РФ (ст. 101) в качестве основной и единственной функции Счетной палаты названо осуществление контроля за исполнением федерального бюджета. В Федеральном законе "О Счетной палате Российской Федерации" функция контроля этого органа представлена совокупностью контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической (оценочной) и информационной функций.

Реализуя свои функции, Счетная палата РФ глубоко и всесторонне вскрывает недостатки бюджетного процесса. Наиболее типичными финансовыми нарушениями являются нецелевые расходы средств федерального бюджета, неисполнение важнейших социально значимых программ, финансирование расходов федерального бюджета в значительных объемах в конце года. Счетной палатой РФ постоянно выявляются факты недоимки по налоговым платежам в федеральный бюджет.

Так, на 1 января 2000 г. они достигли 229,1 млрд. руб.

Проверками установлено, что неритмичность и недостаточное финансирование содержания морской охраны ФПС России ведет к ежегодным хищениям биоресурсов России на сумму 2-2,5 млрд. долл. США. Не дает практических результатов работа, проводившаяся МЧС России в 1999-2002 гг., по вовлечению в хозяйственный оборот 1152 незавершенных строительных объектов, строительство которых осуществлялось в соответствии с федеральными целевыми программами.

В ходе проверки исполнения федерального бюджета за 2000 г. выявлено, что объем ВВП был занижен на 1713,4 млрд. руб. (32,03%), налоговые доходы - на 215 млрд. руб. (31,8%).

По заключению Счетной палаты РФ, Правительство РФ неэффективно использует имущество, находящееся в федеральной собственности.

Всего лишь 0,18% от общей суммы прибыли федеральных государственных унитарных предприятий перечислено в бюджет.

Не обеспечена адресная поддержка наименее защищенных категорий населения. 

В то же время не в полной мере реализуется функция предварительного контроля, она носит во многом формальный, фрагментарный характер и не подкреплена мерами по устранению выявленных недостатков. Практически отсутствует текущий контроль, сужены масштабы последующего контроля. Несмотря на то, что отчеты Счетной палаты являются общедоступными, отсутствует четкая процедура их законодательного рассмотрения, а также принятия соответствующих мер. Многие проекты законов и иных документов, подлежащие экспертизе, в Счетную палату не направляются. По ряду проверок Счетной палаты, выявивших нарушения, никаких мер не принимается, а следовательно, не достигается конечный результат деятельности контрольного органа.

Если сравнивать объем полномочий Счетной палаты с тем, который принят в развитых странах, то некоторые из них не входят вообще в сферу ее компетенции. Примером может служить пресечение расточительства и финансовых злоупотреблений законодательными мерами.

Анализ деятельности Счетной палаты за пять последних лет показывает, что развитие ее функций могло бы осуществляться в следующих направлениях: 

- контрольно-ревизионная функция (проверка эффективности внутреннего финансового контроля, контроль всей управленческой деятельности, в том числе организационный и административный; контроль экономного расходования государственных финансов, контроль за расходованием средств государства в международных организациях);

- экспертно-аналитическая (оценочная) функция (социально-экономическое прогнозирование и бюджетное планирование; изыскание резервов увеличения доходов бюджета, оптимизации расходов; функция расследования; функция изучения экономической эффективности и организации работы налоговых служб и исполнения плана поступлений доходов);

- информационная (формирование общественного мнения, современного экономического мышления, финансовой и бюджетной культуры, осуществление пропагандистской, разъяснительной работы).

- финансовый мониторинг;

- предпродажный аудит стратегически значимых крупных объектов федеральной собственности;

- заключения на право Правительство РФ выделять средства федерального бюджета негосударственным коммерческим организациям в счет передачи в собственность государства их пакетов акций;

- методическое руководство, в том числе участия во внедрении международных ревизионных стандартов в практику государственного финансового контроля;

- подготовка и переподготовка кадров финансового контроля;

- внедрения методик проведения контрольных мероприятий и критериев обобщения результатов контрольных мероприятий на базе ревизионных стандартов ИНТОСАИ;

- обеспечение международного обмена идеями и опытом в рамках профессионального сообщества государственных аудиторов, контроль мероприятий, которые могут иметь финансовые последствия.

Важное значение имеет придание Счетной палате РФ:

- функций оценки рисков и угроз финансовой и экономической безопасности России;

- предварительного анализа и последующего контроля государственных программ обеспечения финансовой и экономической безопасности России. 

Так, из-за недооценки интеллектуальной собственности только в военном ведомстве за последние годы потери составили 7-8 млрд. долл.

Большое значение имеет придание Счетной палате РФ координационной функции.

Многие из обозначенных функций Счетной палаты РФ уже сейчас присутствуют в виде латентных, в настоящее время важно их нормативное закрепление. 

Необходимо уточнить и дополнить полномочия Счетной палаты РФ относительно принимаемых ею мер в случае выявления нарушений законодательства. Требуется определение главной цели и уточнение стоящих перед Счетной палатой РФ задач, конкретизация ее взаимоотношений с Президентом РФ, с Центральным банком РФ.

Приоритетным направлением развития функций Счетной палаты РФ должно стать осуществление внешнего контроля за:

- стратегической эффективностью,

- рациональным формированием государственных ресурсов,

- использованием бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью,

- целевым и эффективным расходованием бюджетных средств министерствами и ведомствами,

- эффективностью общей деятельности Центрального банка РФ,

- надлежащим исполнением смет расходов Парламентом РФ, Правительством РФ, Управлением делами и Администрацией Президента РФ и другими высшими государственными органами как получателями бюджетных средств.

- контролю за состоянием и обслуживанием государственного долга,

- законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов,

- законностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе.

Вместе с тем чрезмерное расширение функций Счетной палаты опасно вмешательством в решения законодательной и исполнительной власти, в этой связи требуется четкое закрепление полномочий, недопущение дублирования и параллелизма в деятельности этих органов, установление границ контрольной деятельности Счетной палаты.

Совершенствование парламентского финансового контроля предполагает модернизацию методов проверки, анализа и оценки исполнения бюджета. Под методами бюджетного контроля понимаются приемы, способы или средства его осуществления. Необходимость модернизации обусловлена усложнением финансовой деятельности, наметившейся тенденцией перехода в развитых странах от глубоко структурированного, ориентированного на затраты, бюджетного плана к бюджету, ориентированному на эффективность. 

Совершенствование парламентского финансового контроля за счет модернизации методов проверки, анализа и оценки требует законодательного закрепления понятий "проверка", "ревизия", "анализ", "оценка", "порядок обжалования", "назначение повторной проверки" и др.

В настоящее время из-за недостаточно высокого уровня постановки бухгалтерского учета органы финансового контроля не всегда могут проанализировать рациональность и эффективность исполнения бюджета. Анализ показывает, что отсутствие единых методик проведения контрольных мероприятий, анализа и оценки сопоставление их результатов, создает не только проблемы во взаимоотношениях с федеральными и региональными финансовыми, контрольными и правоохранительными органами, но и порождает существенные различия в получаемых результатах.

Модернизация проверки предполагает превалирование проверки качества управления в противовес детализированной проверки технической работы. Должен быть отлажен механизм взаимодействия между органами государственного финансового контроля и независимыми аудиторами.

Модернизация проверки предполагает разведение понятий "контроль эффективности" и "эффективность контроля".

Контроль эффективности предусматривает выявление соответствия действенности государственных операций требованиям достижения социально-политических целей и не учитывает в ряде случаев экономическую целесообразность.

Эффективность контроля выявляет результативность контроля, уровень экономности функционирования проверяемой системы, адекватность ее размера, результативность и эффективность ее работы.

В Счетной палате РФ контроль эффективности применяется уже несколько лет. Примером его проведения является серия аналитических материалов, связанных с бюджетной реформой, с эффективностью работы МПС, РАО ЕЭС России, Газпрома и др.

Модернизация анализа предусматривает применение интегрированных информационных систем для получения информации об исполнении государственного бюджета. Такие системы, в числе прочего, позволяют: выявлять тенденции расходной и доходной частей бюджета; оценивать потенциал использования ресурсов; определять темпы погашения задолженности; сравнивать наиболее характерные переменные бюджета (расходы на социальную политику, образование и культуру, инфраструктуру, охрану окружающей среду, оборону и т.д.). Стандартизированное программное обеспечение позволяет осуществлять более эффективную обработку данных, касающихся конкретных финансовых потоков, и соответственно более эффективный контроль за использованием государственного бюджета.

Фундаментальной проблемой является обучение аудиторов, в том числе работе с применением информационных технологий. Существует потребность в выработке стратегий и средств обучения и материалов. Необходимы значительные по масштабу вложения в людей, в частности в соответствующее непрерывное профессиональное обучение. 

Модернизация процедуры оценки предполагает адекватные правовые рамки; завершенность, надежность и совместимость баз данных, в отношении которых осуществляются операции; введение адекватных мер обеспечения безопасности и конфиденциальности данных. Требуется обоснование оценки эффективности, результативности.

Совершенствование парламентского финансового контроля в России предполагает разработку и принятие Концепция организации и функционирования внешнего финансового контроля, создание нормативно правовой базы, повышение результативности, эффективности контроля, устранения асинхронности его развития. 

К основным целям бюджетного контроля следует отнести создание эффективной системы бюджетного финансирования и достижение высокого уровня бюджетной дисциплины. С другой стороны целью парламентского финансового контроля является не только обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевое использование, но и вскрытие отклонений от принятых стандартов, выявление нарушений финансовых принципов, законности, установление фактов неэффективного, неэкономного, нецелесообразного и расточительного расходования государственных средств. 

В широком смысле основополагающими целями для государственного финансового контроля являются: рост темпов развития экономики, обеспечение стабильности финансовой системы, увеличение доходной части федерального бюджета и экономия средств его расходной части. Непреходящее значение имеет обеспечение финансовой безопасности и использование накопленных финансовых ресурсов в интересах большинства населения. В узком смысле целью финансового контроля является сокращение количества и объемов правонарушений в экономической сфере.