Условием выполнения возложенной на Государственную Думу Российской Федерации конституционной функции является всестороннее правовое обеспечение ее деятельности.

       Сущность правового обеспечения деятельности Госдумы РФ состоит в четком определении предмета нормативного регулирования, а также достижении соответствия принимаемых депутатами решений общепризнанным принципам и нормам международного и национального федерального законодательства.

       С этой целью в рамках Госдумы РФ функционируют два структурных образования, которые несут юридическую ответственность за осуществление правового обеспечения её деятельности, Правовое управление и аппараты комитетов Государственной Думы.

       Правовое управление - одна из крупных структур Аппарата Государственной Думы, структурно состоит из десяти отделов, из которых шесть осуществляют правовую экспертизу по отраслям законодательства. В составе Управления имеется также отдел законодательной техники, отдел правового содействия субъектам законодательной деятельности, отдел учета и систематизации законодательства и отдел лингвистической экспертизы законопроектов.

       В 1998 г. Госдумой была учреждена должность постоянного представителя в Конституционном Суде РФ, который является по должности также заместителем начальника Правового управления.

       В соответствии со штатным расписанием коллектив Правового управления состоит из 125 чел. Среди них: 88 юристов, 23 филолога, 14 работников других специальностей, имеющих, в основном, высшее образование.

       В составе Правового управления работают 2 доктора юридических наук и 10 кандидатов юридических наук. 10 работников Правового управления носят почетное звание Заслуженного юриста РФ.

       Некоторое представление об объеме работы Правового управления дают следующие цифры: в 1994 г. Правовое управление выполнило 664 поручения, в 1995 - 1131, в 1996 - 3430, в 1997 - 3065, в 1998 - 4914, в 1999 - 4636, в 2000 - 4968, в 2001 - 5394, в 2002 - 4808, в 2003 - 4708 поручений. Ежедневно в Правовое управление поступает несколько десятков документов, многие из которых с пометкой "Срочно!".

       В соответствии с распоряжением Председателя Государственной Думы от 25.10.2002 № 377р-1 созданы и эффективно работают научно-экспертные советы: по конституционному законодательству; по гражданскому законодательству и смежным с ним отраслям; по международному праву; по систематизации, кодификации законодательства и правовой информации при Председателе Госдумы, организационно-техническое обеспечение деятельности которых осуществляет управление.

       Только за прошедший год научно-экспертными советами были рассмотрены и обсуждены следующие вопросы: "Кодекс в системе нормативных правовых актов", "Состояние и перспективы развития сети публичных центров правовой информации на базе общедоступных библиотек (доступ граждан к правовой информации)", "Проблемы регулирования в федеральных законах полномочий федеральных органов исполнительной власти и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

       Проекты федеральных законов: "О фондах", "О внесении дополнений в статью 1062 Гражданского кодекса Российской Федерации", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации", "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и другие акты законодательства Российской Федерации", "О взаимном страховании", "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", "О введении в действие части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации", "Об обязательном страховании имущества юридических лиц на случай пожара", "О внесении изменений и дополнений в статьи 52 и 54 Гражданского кодекса Российской Федерации", "О внесении изменения в статью 128 Гражданского кодекса Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", "О государственной регистрации прав на гражданские воздушные суда и сделок с ними", "О производных финансовых инструментах" и "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации".

       На рис. представлен процесс прохождения законопроектов в Госдуме. В отдельный этап выделена регистрация законопроекта в Управлении документационного обеспечения и архива. Функция регистрации крайне важна, поскольку с этой стадии Госдума несет правовые обязанности по рассмотрению представленных документов. Наряду с текстом законопроекта, обязательными документами являются пояснительная записка к документу, перечень актов федерального законодательства, подлежащих отмене или разработке, признаваемых утратившими силу в связи с принятием этого законопроекта, финансово-экономическое обоснование и в необходимых случаях заключение Правительства РФ. На данной стадии Регламент требует от субъекта права законодательной инициативы законопроекта представить все документы на магнитном носителе. Поступившие документы регистрируются и направляются Председателю Госдумы, который направляет их в профильный комитет. С этого момента комитет в течении 14-ти дней должен принять решение о необходимости заключения Правительства РФ на законопроект, выполнении всех иных требований, предъявляемых к законопроекту. Как правило, законопроект вносится в Совет Госдумы и направляется всем субъектам законодательного процесса. Вместе с тем, при несоответствии требованиям, установленным Регламентом и Конституцией РФ законопроекты подлежат возвращению субъекту права законодательной инициативы. В этом случае комитет имеет возможность обратиться в Правовое управление по вопросу о наличии соответствующих нарушений. После внесения законопроекта в Совет Госдумы, последний принимает решение об определении ответственного комитета. Ответственным комитетом является комитет, который готовит законопроект к рассмотрению Госдумы в первом чтении и принимает все решения, связанные с дальнейшим прохождением законопроекта.

       Правовая работа над законопроектом перед первым чтением включает обобщение отзывов, предложений и замечаний, которые высказываются всеми субъектами законодательной деятельности. Данная работа проводится сотрудниками аппарата комитетов и депутатами Госдумы, ответственными за прохождение законопроекта. Параллельно Правовое управление проводит юридическую экспертизу представляемых законопроектов. Правовая экспертиза проводится по поручению Совета Госдумы либо по поручению ответственного комитета. До принятия проекта закона в первом чтении принципиально важным является определение срока работы с законопроектом при направлении его широкому кругу субъектов. Срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту, за исключением заключений Правительства РФ, определяется ответственным комитетом. Как правило, устанавливается срок в один месяц. Одновременно комитет вправе предложить и установить более продолжительный срок, необходимый для полной проработки законопроекта.

       Правовая экспертиза проводится Правовым управлением на каждом этапе прохождения законопроекта из одного чтения в другое. Правовое управление проводит несколько экспертиз законопроекта перед вторым или третьим чтением в тех случаях, когда законопроект неоднократно дорабатывался. На рис. показано движение законопроекта от первого ко второму и третьему чтению, а также возможность возврата законопроекта из второго чтения в первое, из третьего во второе.

       В процедуре рассмотрения законопроекта Госдумы существуют сокращенные формы. Указанная процедура применяется к законопроектам небольшого формата, в отношении которых отсутствует политическая или правовая дискуссия. В этом случае исключаются процедуры второго и третьего чтения. После голосования в первом чтении законопроект голосуется в целом и направляется в Совет Федерации.

       Другая процедура ускорения принятия законопроекта заключается в том, что после второго чтения законопроект сразу в тот же день принимается в третьем чтении.

       Результатом Правовой экспертизы является заключение, указывающее на выявленные несоответствия Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, положениям отраслевых федеральных законов. В экспертизу входит определение правильности перечня законодательных актов, подлежащих отмене, признанию утративших силу, приостановлению или изменению.

       Другой аспект экспертизы - это определение внутренней логики законопроекта, противоречий между разделами, главами, статьями. При выявлении таких противоречий Правовое управление дает рекомендации по их устранению.

       Наряду с правовой экспертизой, на всех этапах проводится лингвистическая экспертиза законопроекта. В случае необходимости она проводится в режиме сопровождения законопроектов на раннем этапе их подготовки, перед первым чтением. Указанная процедура применима к случаям, когда законопроект принимается сразу в первом чтении и в целом.

       Отдел лингвистической экспертизы подготавливает предложения по улучшению качества текстов законопроекта. Проводится языковая, стилистическая и редакционно-техническая доработка законопроекта.

       Работа по экспертизе законопроектов не сводится только к составлению документа, фиксирующего те или иные недостатки. Последние два года Правовое управление, аппарат в целом, практикуют сопровождение приоритетных законопроектов в Госдуме. Такое сопровождение начинается с анализа примерной программы законопроектной работы Думы и закрепления соответствующих специалистов за законопроектами. Проводится закрепление профильного юриста, лингвиста, а также юриста, специализирующегося на юридической технике. Данный подход способствует более активному участию в рассмотрении законопроектов Госдумой, а также сокращению сроков проводимой экспертизы и самой процедуры прохождения законопроекта.

       Наряду с сопровождением законопроектов Правовое управление оказывает субъектам права законодательной инициативы правовое содействие в их работе с законопроектами в части определения предмета регулирования, а также формы законопроекта.

       В настоящее время Госдумой по согласованию с Правовым управлением Президента, Аппаратом Правительства, Минюстом, Аппаратом Совета Федерации подготовлены методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. Указанные рекомендации утверждены Советом Госдумы и направлены на достижение единообразия в оформлении законопроекта с точки зрения законодательной техники.

       Основой юридического статуса и функциональных обязанностей Правового управления, как ведущего структурного подразделения Аппарата Госдумы, является Положение о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 апреля 2003 г. Положение устанавливает следующий перечень функций, возлагаемых на Правовое управление Аппарата Госдумы:

       - по поручениям Совета Госдумы или её комитетов, ответственных за подготовку законопроектов, осуществляет правовую экспертизу внесенных в Думу законопроектов, а также проектов постановлений, заявлений, обращений, парламентских запросов Госдумы, её обращений в Конституционный Суд РФ на соответствие нормативных правовых актов Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, готовит заключения на них, участвует в юридико-технической и лингвистической доработке указанных документов;

       - участвует в подготовке к передаче на рассмотрение Совета Федерации Федерального Собрания РФ принятых или одобренных Госдумой федеральных конституционных законов, федеральных законов, проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, а также в подготовке к направлению Президенту РФ принятых Госдумой федеральных законов;

       - оказывает правовое содействие депутатам Госдумы, её депутатским объединениям, комитетам и комиссиям по вопросам подготовки законопроектов и сопроводительных документов к ним перед внесением законопроектов в Госдуму;

       - оказывает правовое содействие законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, готовящихся к внесению в Госдуму, и в предварительной правовой оценке их концептуальных положений, оказывает им методическую помощь в организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Госдуму законопроектов;

       - участвует в правовом обеспечении заседаний Совета Госдумы и её заседаний;

       - осуществляет правовой анализ норм Регламента Госдумы Федерального Собрания РФ (далее Регламент) и готовит предложения по внесению в них изменений и дополнений, а также предложения и разъяснения по вопросам работы с законопроектами и проектами других документов, принимаемых Госдумой, на всех этапах их рассмотрения, предусмотренных её Регламентом;

       - по поручениям Председателя Госдумы Федерального Собрания РФ (далее - Председатель Госдумы), Первого заместителя Председателя Госдумы и Руководителя Аппарата Госдумы готовит заключения по правовым вопросам, отнесенным к компетенции Правового управления;

       - по поручениям комитетов Госдумы, ответственных за подготовку законопроектов, осуществляет лингвистическую экспертизу внесенных в Думу законопроектов, а также проектов постановлений, заявлений, обращений, парламентских запросов Госдумы, обращений Думы в Конституционный Суд РФ: анализ языка и стиля этих проектов, их соответствия нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов, их типологической специфики, требований юридической техники, редакционно-технических правил и нормативов; подготавливает предложения по улучшению качества указанных документов, участвует в их стилистической и редакционно-технической доработке;

       - осуществляет учет и систематизацию законодательства РФ, законодательных актов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов, в том числе ведомственных нормативных правовых актов, прошедших государственную регистрацию в Минюсте РФ; формирует и поддерживает в контрольном состоянии фонд законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ на бумажном носителе и в электронном виде; осуществляет по обращениям депутатов, помощников депутатов и работников Аппарата Госдумы на основе её информационных ресурсов информационно-справочную работу по законодательству РФ и законодательству субъектов РФ и представляет в установленном порядке депутатам Госдумы, помощникам депутатов и работникам Аппарата Госдумы соответствующие материалы на электронном и (или) бумажном носителях;

       - участвует в правовой информатизации Госдумы, в формировании ресурсов её информационного фонда и сети Интернет;

       - обеспечивает единообразный подход к юридико-техническому оформлению принимаемых Думой законов, постановлений, заявлений, обращений, парламентских запросов, обращений в Конституционный Суд РФ, оказывает депутатам, депутатским объединениям, комитетам и комиссиям, законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ консультативную и методическую помощь по данному вопросу;

       - участвует в повышении уровня правовых знаний депутатов Госдумы и работников Аппарата.

       Правовое управление принимает активное участие в международных семинарах с участием представителей Совета Европы.

       Например, в 2003 г. работники Правового управления приняли участие в международном семинаре "Применение новых информационных технологий в законодательной процедуре" (г. Новгород), международном семинаре "Доступ граждан к законодательному процессу" (г. Пермь), семинаре Совета Европы по вопросам правовой защиты персональных данных (г. Страсбург), международном семинаре "Оценка законов и эффективности их принятия" (г. Рязань).

       Правовое управление проводит работу по размещению информации об актах Совета Европы на странице Правового управления во внутренней сети Госдумы - Интернет, а также по наполнению информацией о международных конвенциях, договорах, протоколах и соглашениях, заключенных в рамках Совета Европы, иных многосторонних международных правовых актах ИПС "Закон".