Статьи
Обозреватель - Observer
 

ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
БЕЗОПАСНОСТИ ГАС “ВЫБОРЫ”


С.Савин

          Общественные отношения, возникающие при использовании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы” (ГАС “Выборы”), являются объектом национальных интересов в информационной сфере, что определяется их социально-политическими и юридическими аспектами.
          При проведении выборов формируются органы государственной власти и управления, через участие в избирательном процессе осуществляется воздействие на государственную политику.
          Выборы являются формой реализации и защиты гражданами собственных экономических и социальных интересов. Поэтому угрозы чрезвычайных ситуаций в избирательном процессе являются угрозами политической и социальной стабильности общества, а следовательно – угрозами национальной безопасности России.
          ГАС “Выборы” была создана Указом Президента РФ от 23 августа 1994 г. № 1723 “О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы”, установившим весьма жесткие временные рамки развертывания системы – первую очередь предусматривалось создать к марту 1996 г.
          В 1995 г. при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ второго созыва впервые были применены отдельные элементы ГАС “Выборы”.
          С тех пор с использованием автоматизированной системы проведено более 7000 избирательных кампаний: все выборы федерального уровня, около 90% выборов и референдумов регионального уровня, а также большая часть выборов в органы местного самоуправления и местных референдумов, подготовлена правовая база1.
          Структурно ГАС “Выборы” представляет собой территориально-распределенную систему, элементы которой размещаются в более чем 3000 районных центрах и городах России. Организационная структура ГАС “Выборы” определяется избирательной системой РФ и соответствует структуре избирательных комиссий. 
          Система включает комплексы средств автоматизации (КСА), которые состоят из технического, программного и информационного обеспечения, объединяются в информационно – коммуникационную сеть с использованием государственных и коммерческих каналов, сетей и подсистем связи и передачи данных (ПСПД).
          Ныне правовое регулирование общественных отношений с использованием ГАС “Выборы” регламентировано как в избирательном законодательстве, так и в Федеральном законе от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ “О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”.
          Федеральная автоматизированная информационная система ГАС  “Выборы” применяется для автоматизации подготовки и проведения выборов и референдума, обеспечения деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, а также для решения задач, не связанных с выборами и референдумом. Одновременно в Законе говорится о недопустимости использования для этих целей вместо ГАС “Выборы” других автоматизированных систем и информационных технологий. 
          ГАС “Выборы” является одной из гарантий обеспечения достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдумах.
          В законе “О ГАС “Выборы” закреплены принципы гласности и “прозрачности” процессов обработки информации о проведении выборов с использованием ГАС “Выборы”, установлен порядок контроля за использованием системы.
          Одним из принципов использования системы является обеспечение безопасности информации в ГАС “Выборы” в сочетании с открытостью системы и доступностью информации, содержащейся в информационных ресурсах ГАС “Выборы”2. 
          Есть много проблем, с которыми сталкивается ГАС “Выборы”:

  • необходимо создать правовые механизмы, обеспечивающие “прозрачность” процессов при проведении выборов и референдумов в сочетании с безопасностью информации;
  • необходимо гарантировать тайну голосования на всех стадиях избирательного процесса, обеспечить работу со списками избирателей, сделать анализ этих списков так, чтобы к участию в выборах могли допускаться только те, кто имеет на это законные права;
  • для обеспечения информационной безопасности необходим механизм проверки процесса анализа бюллетеней избирателей с тем, чтобы они соответствовали необходимым нормам;
  • необходимо учесть угрозу внешней атаки на электронную систему, а также отказ электронных систем или программного обеспечения;
  • при эксплуатации системы появляются также потенциальные угрозы объектам информационной среды.
          Вместе с тем, практика, в том числе судебная, выявила ряд недостатков федеральных законов о выборах.
          Имевшиеся случаи нарушения законов при проведении избирательных кампаний либо использование правовых предписаний вопреки их смыслу и содержанию подчас порождали неверие в действенность норм законодательства.
          Кроме этого, практика использования ГАС “Выборы” при проведении выборов показала необходимость комплексного развития информационного и избирательного законодательства во взаимодействии со смежными отраслями, более широкого взгляда на проблемы развития законодательства в сфере информационной безопасности.
          Общественные отношения при эксплуатации ГАС “Выборы” регулируются нормами избирательного и информационного права.
          В системе избирательного права действуют все категории правовых материальных и процессуальных институтов, прежде всего такие институты, как субъект права, ответственность, правовые гарантии – институты, общие для всех отраслей права.
          Особенные институты избирательного права представлены через избирательную формулу (систему); принципы избирательного права; избирательные процедуры и действия.
          Политико-правовую природу избирательного права определяет электорально-правовой институт избирательного права.
          В ч. 2 ст. 32 Конституции РФ говорится, что граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Законодательство по информационной безопасности ГАС “Выборы” формируется исходя из требований к обеспечению конституционных прав граждан РФ по реализации избирательного права и требований к информационной безопасности. Разумеется, и список угроз и законодательство в области эксплуатации и развития ГАС “Выборы” строится с учётом достижений науки и техники, так как ГАС “Выборы” – это сложная техническая система.
          С развитием науки в области информатики и технических средств претерпевают изменения и соответствующие отрасли права, и уточняются возможные угрозы информационной безопасности.
          Угрозами информационной инфраструктуре ГАС “Выборы” могут являться:
  • компрометация конфиденциальности, искажение, имитация и уничтожение информации при несанкционированном доступе;
  • несанкционированное использование технических ресурсов, а также блокирование информации сети (отказ в обслуживании);
  • перехват информации в технических каналах утечки через побочные электромагнитные излучения и наведенные поля (ПЭМИН), а также через излучения вследствие электроакустических преобразований; радиоперехват информации;
  • несанкционированное декодирование (расшифровка) сообщений, хищение программных или аппаратных ключей и средств криптографической защиты информации;
  • перехват речевой информации техническими средствами из помещений, в том числе с помощью электронных закладных устройств;
  • перехват конфиденциальной информации при передаче по каналам связи; 
  • внедрение электронных устройств перехвата информации в технические средства обработки, хранения и передачи информации по каналам связи, а также в служебные помещения;
  • хищение или уничтожение носителей информации, разрушение и вывод из строя информационных средств и механизмов их защиты;
  • нарушение адресности и своевременности информационного обмена; 
  • противозаконный сбор и использование информации;
  • нарушение технологии обработки информации;
  • внедрение в аппаратные и программные изделия компонентов, реализующих функции, не предусмотренные в документации на эти изделия;
  • применение интеллектуальных разрушающих воздействий (программ-вирусов, программных и аппаратных закладок);
  • разработка и распространение программ, нарушающих нормальное функционирование информационных и телекоммуникационных систем, в том числе систем защиты информации;
  • уничтожение, повреждение, радиоэлектронное подавление или разрушение средств и систем обработки информации, телекоммуникации и связи;
  • уничтожение, повреждение, разрушение или хищение машинных и других носителей информации;
  • навязывание ложной информации в сетях передачи данных, линиях связи и системах массовой информации.
          Нормативное правовое обеспечение информационной безопасности ГАС “Выборы” основывается на совокупности норм федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и норм международного права (как составной части правовой системы России), регулирующих защищаемые от угроз общественные отношения при эксплуатации системы, а также общественные отношения в области функционирования субъектов обеспечения информационной безопасности: Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ЦИК России), Федерального центра информатизации при ЦИК России (ФЦИ), сотрудников ФЦИ, участвующих в решении задач обеспечения информационной безопасности, пользователей и обслуживающего персонала.
          В иерархической подсистеме права в области информационной безопасности на протяжении последнего десятилетия наблюдается увеличение количества нормативных актов. Что создаёт необходимость их систематизации и кодификации.
          В связи с дальнейшим развитием ГАС “Выборы”, расширением её функциональных возможностей при применении комплексов для электронного голосования, интеграции с информационными системами органов государственной власти возникает проблема усиления мер информационной безопасности, а, следовательно – развития правового обеспечения информационной безопасности.
          Одно из наиболее актуальных сегодня направлений обеспечения информационной безопасности ГАС “Выборы” – это обеспечение использования юридически значимых электронных документов. Данный вопрос широко обсуждаются в связи с перспективами развития ГАС “Выборы”.
          Действия членов избирательных комиссий и сотрудников КСА по подготовке и обработке электронных документов, которым придается юридическая значимость, регламентируются ст. 13 ФЗ “О ГАС “Выборы” (пп. 1–4).
          П. 5 ст. 13 определяет, что “Перечень и формы документов, подлежащих вводу в ГАС “Выборы”, обработке в ГАС “Выборы” и выводу из ГАС “Выборы”, порядок оформления, представления, передачи и получения данных документов, порядок применения электронной цифровой подписи устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами ЦИК РФ”.
          На основании п. 35 ст. 68 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” ЦИК России должен определить порядок использования технических средств подсчета голосов, технической системы передачи информации, порядок и сроки передачи, обработки и использования информации о выборах, референдумах, в том числе переданных по техническим каналам связи в электронном виде данных протоколов об итогах голосования.
          Следует внести изменение в ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав, права участия в референдуме граждан РФ” в части использования при подведении итогов голосования электронно-цифровой подписи (ЭЦП), а также разработать предложения по установлению условий придания юридической силы документам, подготовленным с использованием ГАС “Выборы”, в виде документов, которые необходимо разработать и утвердить на уровне ЦИК России.
          Это должны быть документы, включающие:
  • различные правила, требования (например, к форматам электронных документов),
  • регламенты использования средств защиты информации, обеспечения использования ЭЦП, работы с электронными документами, их архивного хранения, разбора конфликтных ситуаций;
  • правовые меры организации информационной безопасности ГАС “Выборы” и др.
          Надо также упомянуть об ожидающем рассмотрения в Госдуме проекте ФЗ “Об электронном документе”, устанавливающего общий юридический порядок использования в электронном документообороте электронного документа, подписанного электронным аналогом подписи (электронной цифровой подписью) и обладающего юридической силой, одинаковой с письменным документом, который может представляться в качестве судебных доказательств.
          Данный законопроект юридически корректно устанавливает:
  • общие требования к электронному документу и его структуре;
  • определяет юридическую значимость такого документа, порядок хранения, обмена и подтверждения подлинности электронного документа, ведения электронных архивов;
  • устанавливает ответственность участников электронного документооборота, включая информационного посредника, при использовании электронных документов.
          Принятие данного закона необходимо для решения вопроса по использованию в ГАС “Выборы” юридически значимых электронных документов и будет способствовать развитию законодательной базы внедрения новых информационно-коммуникационных технологий в сферу гражданских отношений и государственного управления.
          Общественные отношения при подготовке и проведении выборов и референдумов характеризуются возникновением споров между их участниками по различным вопросам в избирательном процессе. Юридическая практика уделяет большое внимание вопросам рассмотрения избирательных споров.
          Правосудие определяет соответствие избирательных законов Конституции РФ, принципам международного права и международным договорам РФ. При разрешении избирательных споров проявляются противоречия между действительностью и нормой права. Судья, вынося решение, опирается на норму закона (позитивное право) и собственное правосознание (естественное право). В процессе обеспечения правосудия при защите индивидуальных избирательных прав и нормоконтроля возникает судебная практика.
          В числе действительных причин возникновения избирательных споров следует назвать такие3: 
  • недостатки избирательного законодательства, в том числе нормативные излишества и пробелы, отсутствие понятийной определенности, наличие коллизий (в том числе противоречий Конституции РФ, международно-правовым актам и другим правовым актам большей юридической силы) и другие; 
  • достаточно низкий уровень юридической грамотности и правовой культуры части участников избирательного процесса; 
  • правонарушающая деятельность участников избирательного процесса либо действующих в их интересах других субъектов. 
          На основе судебных решений избирательными комиссиями различного уровня на основании установленных избирательными законами полномочий издают подзаконные акты в виде инструкций и разъяснений.
          Судебная практика по избирательным спорам подразделяется на практику Конституционного Суда РФ, практику судов общей юрисдикции, практику конституционных (уставных) судов субъектов РФ, практику мировых судов. Отдельный вид судебной практики по избирательным спорам – практика Европейского суда по правам человека.
          В становление системы избирательного права и законодательства значительный вклад вносят решения Конституционного Суда РФ, они способствуют обеспечению единообразного применения законов, обогащают избирательную практику современным правопониманием. Принимая решения, Конституционный Суд руководствуется не только содержанием норм избирательного права и практикой их применения, но и принципами правотворчества в области избирательных правоотношений.
          Ряд решений Конституционного Суда сыграл фундаментальную роль в развитии избирательной системы России. В целом механизм конституционного правосудия оказывает существенное влияние на формирование избирательного права как самостоятельной отрасли.
          Решения Конституционного Суда РФ не только образуют юридическое содержание новых институтов избирательного права, но и определяют политико-правовой смысл современного избирательного процесса4. 
          Формально прецедент не признается в качестве источника российского права. Однако, нормативный характер постановлений Конституционного Суда состоит в том, что они имеют общеобязательный характер, распространяются на неопределенный круг субъектов и предполагают многократность применения. 
          Недобросовестные участники процесса проведения выборов и референдумов идут на правонарушения, в том числе на преступные нарушения законодательства о выборах и референдумах.
          Так, за 2000–2002 гг. в 41 субъекте РФ не было совершено ни одного преступления, связанного с выборами и референдумами, следовательно, не возбуждались и не рассматривались дела указанной категории.
          В 48 субъектах РФ было возбуждено 204 уголовных дела анализируемой категории, в том числе по ч. 1 ст. 141 УК РФ (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий) – 13 дел, по ч. 2 ст. 141 УК РФ – 28, по ст. 142 УК РФ (фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов) – 64, по другим статьям УК РФ, связанным с выборами, – 99 дел.
          В целом по РФ из 204 возбужденных уголовных дел только 66 дел, или 32%, завершены расследованием и с обвинительным заключением прокурора направлены в соответствующие суды.
          По 64 делам производство органами следствия прекращено, по 36 делам следствие приостановлено за неустановлением лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности, либо по иным основаниям, предусмотренным УПК РФ.
          Во время выборов органов государственной власти субъектов РФ в 2003 г. в суды поступило 178 жалоб (во время проведения аналогичных выборов в 2002 г. – 484), при этом жалобы заявителей были удовлетворены только в 53 случаях.
          Во многих случаях судебная практика порождается не нарушениями закона со стороны участников избирательного процесса, а, как правило, неверным пониманием норм избирательного законодательства. 
          Расследование компьютерных преступлений при использовании ГАС “Выборы” более сложное, нежели других видов преступлений. Оно потребует от должностных лиц ЦИК России специальной технической подготовки и в большей степени будет зависеть от показаний экспертов и специалистов. Обвинение в процессе по делу о компьютерном преступлении должно строиться так, чтобы судья и присяжные, мало знающие о работе программных и аппаратных средств ГАС “Выборы”, смогли разобраться в очень сложных технических документах.
          Сложность компьютерной техники, неоднозначность квалификации, а также трудность сбора доказательственной информации не приводит к появлению большого числа уголовных дел, возбужденных по ст. 272–274 УК РФ, посвящённым преступлениям в сфере компьютерной информации (неправомерный доступ к компьютерной информации; создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ; нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети).
          Кроме этого, возможно появление других специфических форм компьютерных правонарушений, к которым не применимы составы преступлений, предусмотренные вышеуказанными статьями.
          Судебная практика по правонарушениям против информационной безопасности ГАС “Выборы” как таковая пока отсутствует из-за неурегулированности правовыми нормами отношений по использованию электронного документооборота. Сейчас документы, подготовленные в системе, приобретают юридическую силу только после подписания бумажных копий соответствующими должностными лицами5. 
          Необходимо разработать нормативное обеспечение информационной безопасности в условиях появления новых потенциальных угроз, учитывая, что при внедрении юридически значимого электронного документооборота возникнет необходимость, а главное – возможность, защиты интересов граждан при автоматизированном проведении выборов и референдумов в суде.
          Высокая общественно-политическая значимость общественных отношений, возникающих при использовании современных информационных технологий и средств их обеспечения, требует от государства гарантии защищенности интересов субъектов этих отношений.
          Действующее федеральное избирательное законодательство в области информационной безопасности ГАС “Выборы” имеет ряд недостатков и требует развития в соответствии с реалиями сегодняшнего дня.
          Развитие правовых основ информационной безопасности ГАС “Выборы” потребует разработки нормативных правовых положений, регламентирующих перечень мероприятий по обеспечению информационной безопасности ГАС “Выборы”, реализуемых на базе комплекса организационных, технических и правовых мер защиты, с учётом усложняющихся условий эксплуатации, растущих требований по обеспечению информационной безопасности и потенциальных угроз, появляющихся в процессе использования системы.


Примечания

          1 Трифонов В.А., Камша И.М. Правовые аспекты дальнейшего совершенствования использования ГАС “Выборы” // Журнал о выборах. Специальный выпуск 2005. С. 15.
          2 Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 20-ФЗ “О государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы” // Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. М., 2003. Ст. 4, 5.
          3 Галушко И.В. Правосудие как способ разрешения юридических конфликтов в ходе выборов // www.cikrf.ru.
          4 Веденеев Ю.А., Навальный С.В. Избирательное право: роль и место в системе права России // www.cikrf.ru.
          5 Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 20-ФЗ “О государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы” // Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. М., 2003. Ст. 12.
 

 
[ СОДЕРЖАНИЕ ]     [ СЛЕДУЮЩАЯ СТАТЬЯ ]