Право вето – это право каждого постоянного члена Совета Безопасности блокировать решения Совета по непроцедурным вопросам, предусмотренное в п. 3 ст. 27 Устава ООН, то есть любой член “пятерки” может наложить вето на неугодное ему решение. Для принятия резолюции по непроцедурному вопросу необходимы голоса 9 членов Совета Безопасности, включая совпадающие голоса постоянных членов (правило единогласия). При рассмотрении процедурного вопроса для принятия решения необходима поддержка любых 9 членов Совета, в этом случае правило единогласия не действует.
          Вопрос о праве вето и предоставлении его новым постоянным членам – это краеугольный камень реформы Совета Безопасности. От его решения зависит будущее не только Совета, но и самой Организации в целом, так как право вето является одним из её фундаментальных принципов.
          Правило единогласия постоянных членов с самого начала создания ООН вызывало и продолжает вызывать горячие споры среди стран-участниц Организации.
          Подавляющее большинство государств считают право вето недемократичным анахронизмом. На Совет Безопасности сыпятся обвинения в том, что он “эффективен лишь в защите интересов постоянных членов”. Страны–члены Организации не чувствуют свою причастность к принятию решений, так как большинство заседаний Совета происходят за закрытыми дверями, и зачастую, информацию об их результатах страны получают уже постфактум.
          В контексте будущей реформы Совета Безопасности встает несколько вопросов, связанных с правом вето: 
          – во-первых, будет ли распространяться право вето на новых постоянных членов Совета. Мнения стран-членов по этому вопросу разделились.
          Так, представители радикального направления, например Движения неприсоединения, высказываются за предоставление новым членам тех же привилегий, которыми обладают старые, хотя само право единогласия они считают дискриминационным по отношению к общей массе стран-участниц Организации.
          Большинство делегаций выражают согласие с мнением Движения неприсоединения о том, что “применение права вето следует ограничить вплоть до его упразднения”.
          В качестве первого шага они предлагают внести в Устав ООН поправку, ограничивающую “применение права вето решениями, принимаемыми на основании гл. VII Устава”, которая предусматривает действия Совета Безопасности в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. 
          Представители радикального направления реформы считают, что Совет Безопасности “превратился в то, что многие называют “звездной палатой”. По их мнению, Совет часто превышает полномочия, закрепленные в Уставе, принимает решения, не учитывая мнения большинства государств-членов ООН. Так, представитель Индии, в частности, заявил: “Миротворчество – это дорогостоящий инструмент; в этом году расходы на миротворчество в два раза превысят регулярный бюджет Организации Объединенных Наций. Однако, государства-члены, оплачивающие эти счета, и в интересах которых, как представляется, сохраняется мир, располагают незначительной информацией о том, каким образом протекают миротворческие операции, с какими проблемами они сталкиваются, на каком основании учреждаются или меняются те или иные мандаты, когда и почему они расширяются, сворачиваются или прекращаются”.
          Одним из основополагающих принципов ООН является суверенное равенство всех ее членов. Но о каком равенстве может идти речь, если Совет Безопасности принимает решения, без учета мнений других государств.
          Представители умеренного направления относятся к правилу единогласия постоянных членов более либерально, хотя тоже признают его недемократичность. Для этой группы характерен прагматичный подход к решению вопроса о вето. Большинство государств понимает, что постоянные члены не откажутся от своих привилегий, и это заставляет их занимать более гибкую позицию. Общим элементом предложений по поводу применения вето является то, что они не требуют внесения поправок в Устав. Например, Группа десяти^** предлагает Генеральной Ассамблее, в соответствии со ст. 10 Устава, дать конкретные рекомендации, “направленные на ограничение сферы, где может применяться вето”.
          Постоянным членам предлагается индивидуально и коллективно заявить в письменной форме, “что они обязуются не применять вето, как это рекомендовано Генеральной Ассамблеей”.
          Их призывают осуществлять право вето “только тогда, когда они считают, что вопрос имеет жизненно важное значение”12 и в каждом случае указывать “в письменной форме, почему они полагают, что для этого есть основания”.
          Но эта модель кажется неэффективной, так как, во-первых, рекомендации Генеральной Ассамблеи не носят обязательного характера, следовательно, не могут влиять на решения Совета Безопасности; во-вторых, до тех пор, пока право вето не будет отменено, всегда будет существовать угроза использования вето или так называемое “вето в кармане”, которое, зачастую, не менее эффективно.
          Италия, занимающая по вопросу о привилегиях постоянных членов ту же позицию, что и Группа десяти, предлагает попытаться ограничить сферу применения вето, и рассмотреть требование о том, что для блокирования принятия резолюции необходимо, по крайней мере, двойное вето. К сожалению, модель, предложенная Италией, тоже не может быть эффективной, так как она не предусматривает соответствующего закрепления в Уставе.
          Страны, придерживающиеся консервативного направления в вопросе о праве вето единодушно выступают против каких-либо изменений, и эта позиция остается неизменной.
          Россия неоднократно подчеркивала, что, по ее мнению, “нет оснований менять нынешний статус постоянных членов Совета Безопасности в органической взаимосвязи их прав и обязанностей”. Более того, наша страна заявляет о том, что для нее неприемлема реформа, хоть в чем-то ущемляющая прерогативы и полномочия “пятерки”, она считает, что “неоправданная критика института вето лишь подогревает ненужные эмоции и не способствует достижению искомого согласия по параметрам реформы”.
          Эту принципиальную позицию России разделяют все постоянные члены Совета Безопасности.
          Так, например, представитель Франции в своем выступлении на 56 сессии Генеральной Ассамблеи сказал следующее: “Мы привержены праву вето в том виде, в котором оно признается в Уставе. Его применение не может регулироваться или ограничиваться заранее определенными критериями. Совет Безопасности должен быть в состоянии полностью выполнять свою главную обязанность, возложенную на него согласно Уставу”.
          Все постоянные члены Совета Безопасности считают правило единогласия важным и необходимым компонентом механизма согласования и принятия решений в Совете.
          Так, в ответ на предложения развивающихся государств об ограничении использования права вето Россия заявляет: “...последнее время вето используется редко, что является убедительным свидетельством возросшей согласованности в Совете”. 
          Так, Россия после распада СССР использовала свое право вето лишь дважды (по вопросам о миротворческих силах на Кипре и транспортировки гуманитарных грузов в Боснию и Герцеговину), США (с 1990 г.) – 6 раз, Китай – 1 раз, Франция и Великобритания – ни разу.
          Действительно, по сравнению с периодом “холодной войны” (соответственно, – 120, 76, 5, 18 и 32), право вето используется гораздо реже. После распада Советского Союза и прекращения конфронтации внешняя политика стран стала прагматичной: теперь члены “пятерки” предпочитают договариваться на неофициальных встречах и закрытых заседаниях. Это дает развивающимся странам повод говорить о том, что постоянные члены действуют исключительно в узконациональных интересах.
          С другой стороны, право единогласия – “важный механизм согласования и принятия решений в Совете Безопасности”. В защиту этого института справедливо приводится негативный опыт Лиги Наций, все члены которой обладали правом вето. Это приводило к параличу всей деятельности Лиги в те моменты, когда требовалось принимать срочные решения о поддержании мира, поскольку возражение любого государства обрекало Лигу Наций на практическое бездействие.
          Россия, как и другие постоянные члены Совета Безопасности, считает, что ограничение или отмена права вето приведет к снижению работоспособности Совета, а, следовательно, эффективности ООН в целом. Если все члены получат право вето, то теряется смысл основ деятельности Совета; а если предоставить право вето выборочно, только по определенным вопросам, то это потребует пересмотра ряда положений Устава ООН (например, гл. V, п. 2, ст. 24), что резко ограничит компетенцию Совета Безопасности. Это неприемлемо, так как в соответствии с Уставом он несет главную ответственность за поддержание мира и безопасности.
          Совет Безопасности должен быть оперативным, гибким и эффективным органом.
          Нельзя менять акценты в распределении функций между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей в пользу последней, нельзя произвольно расширять права Генеральной Ассамблеи. В ней проводятся полезные дискуссии, происходит обмен мнениями по самым актуальным международным вопросам, выявление позиций сторон. Другое дело – сокращение числа вопросов в повестке дня. К тому же, Генеральная Ассамблея собирается на свои сессии только один раз в год, примерно на три месяца, а Совет Безопасности – оперативно.
          Все государства-члены ООН солидарны в том, что реформа Совета Безопасности, не затрагивающая методы его работы, не может быть эффективной. Речь идет, прежде всего, о повышении открытости в деятельности Совета.
          Согласно ст. 24 Устава ООН, “для обеспечения быстрых и эффективных действий Организации Объединенных Наций ее Члены возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени”.
          На практике Совет Безопасности редко руководствуется мнением членов Организации при принятии решений. Особое недовольство у тех, кто не является членами Совета Безопасности, вызывают закрытые заседания и неофициальные консультации, на которых принимаются наиболее важные решения. Государства-члены настаивают на предоставлении им возможности вносить свой вклад в работу Совета Безопасности.
          Рабочая группа открытого состава, в рамках которой происходит разработка проекта реформы Совета Безопасности, в 1995 г. предложила ряд мер, направленных на совершенствование методов работы Совета, которые предусматривали как совершенствование уже сложившейся практики, так и рассмотрение новых мер. Суть этих предложений заключается в повышении открытости работы Совета и установлении более тесных отношений между СБ, Генеральной Ассамблеей и членами ООН в целом.
          Для этого Совету Безопасности рекомендовалось:

• чаще прибегать к проведению открытых заседаний;
• включать в Журнал ООН аннотированную повестку дня и информацию о решениях, которые могут быть приняты на официальных заседаниях СБ;
• проводить брифинги для не членов, а также распространять резолюции и резюме неофициальных обсуждений;
• проводить на регулярной основе консультации со странами, предоставляющими войска (для миротворческих операций);
• предоставлять Генеральной Ассамблее более предметный, то есть более содержательный, ежегодный доклад о работе Совета Безопасности.

          Россия осознает “реальную потребность в широкой опоре Совета Безопасности при принятии решений на мнение членов мирового сообщества”. Ее позиция базируется на том, что для совершенствования методов работы Совета Безопасности, прежде всего “следовало бы полнее использовать весь заложенный в Уставе Организации Объединенных Наций потенциал”, и, что Совет сам должен предпринимать шаги в сторону большей открытости для остальных членов ООН.
          Так, например, в течение 1994 г. в рамках действующих процедур Советом Безопасности были приняты решения, “позволяющие всем членам организации Объединенный Наций получать о его деятельности более полную и оперативную информацию и доводить свое мнение до членов Совета”.
          Россия также высказывается за полноценное использование ст. 11 и 12 Устава ООН, которые предусматривают доклады Совета Безопасности Генеральной Ассамблеи, и поддерживает пожелания государств “совершенствовать формат и характер таких докладов, повышая тем самым транспарентность (открытость)”. Но при этом, по мнению российской делегации, “подход к докладу должен осуществляться в контексте заложенной в Уставе своего рода гармонии полномочий и статусов главных органов ООН. Включая соотношение прерогатив Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности”. Другими словами, Совет должен налаживать более тесные связи с Генеральной Ассамблеей и быть подотчетным ей, но при этом оставаться “единственным хозяином в процессе принятия своих решений”.
          В целом, положительно оценивая деятельность Совета Безопасности по увеличению открытости, Россия, как и остальные члены “пятерки”, не одобряет чрезмерную открытость в его работе.
          Так, Соединенные Штаты, в частности, считают, что “чересчур большая транспарентность (открытость) помешает откровенным дискуссиям и приведет к переносу их из залов Совета туда, где может быть обеспечена секретность”.
          Фактически увеличение открытости Совета Безопасности для государств-членов ООН зависит от их постоянных членов, которые не намерены полностью отказываться от закрытых заседаний и неофициальных консультаций, на которых решаются важнейшие международные вопросы. Таким образом, “пятерка” сама варьирует степень открытости в деятельности Совета. В итоге государства-члены ООН получают ровно столько информации, сколько им готовы предоставить постоянные члены Совета Безопасности. И хотя такая тенденция нарушает положение Устава ООН о том, что при принятии решений Совет Безопасности действует от имени всех государств-членов, но она отвечает национальным интересам каждого из постоянных членов, в том числе России.
          Позиция России по реформе Совета Безопасности – с одной стороны, четкая и разумно консервативная, а с другой – достаточно гибкая в разумных  пределах. Россия открыта к варианту расширения Совета в обеих категориях его членов – постоянной и непостоянной, но в любом случае с включением в расширенный Совет не только высокоразвитых индустриальных государств, но, вероятно, в весьма отдаленной перспективе, и влиятельных развивающихся стран. При этом Совет должен сохранить разумную компактность, не разбухая до размеров неуправляемого дискуссионного клуба. Это необходимо для эффективного выполнения этим органом его функций по Уставу ООН. Российская Федерация против ущемления в каком-либо виде статуса нынешней “пятерки” постоянных членов Совета Безопасности, и рассматривает право вето в качестве важного инструмента нахождения общеприемлемых решений в рамках Совета.
          Россия настаивает на том, “что окончательное решение по реформе Совета должно опираться на максимально широкое согласие государств-членов ООН, в идеале – консенсус”. Таким образом, для Российской Федерации неприемлемы крайние варианты. Реформа должна быть тщательно разработана и продумана, и пользоваться поддержкой всех постоянных членов Совета Безопасности.
          Россия и ООН вступили в ХХI столетие в состоянии реформ, исход которых во многом будет определять развитие международных отношений в будущем.
          Генеральный Секретарь ООН Кофи Аннан перед открытием 58-й сессии Генеральной Ассамблеи говорил о понимании необходимости реформирования ООН и, в частности, Совета Безопасности. Однако заявил он, “радикальной реформы Организации Объединенных Наций не будет”. К.Аннан самокритично признал: “У меня есть нехорошее чувство, что система не работает так, как должна была бы работать”.
          Необходимость сохранения ООН и повышения ее роли в международной политике обусловлена тем, что ООН является межгосударственной организацией. Она объединяет, в том числе и малые страны. В “восьмерку” такие государства никто не пустит. ООН – это возможность государства заявить о себе, о своей позиции. 
          Российская позиция в отношении реформы ООН определяется ее политическими и экономическими интересами. Так как на расширении Совета настаивает большинство членов ООН, то Россия выступает за решение этого вопроса на компромиссной основе. 
          Но в целом по вопросу реформирования Совета Безопасности Россия занимает консервативную позицию: минимальные изменения, не затрагивающие привилегий постоянных членов. Драматические события последнего времени показали, насколько чувствительной для большинства государств-членов является проблема реформы Совета Безопасности. Россия, руководствуясь, прежде всего интересами обеспечения эффективности Совета Безопасности, выступала и выступает за то, чтобы возможные модификации этого ключевого органа стали результатом вызревшего общеприемлемого решения.
          Члены ООН договорились продолжить переговоры и не форсировать голосование, которое грозило расколоть Организацию.
          Россия положительно относится к реформированию структуры ООН по сокращению ее дублирующих функций; упорядочению системы финансирования и разумному сокращению бюджета ООН для устранения распыления средств Организации; по интенсификации работы имеющихся органов для наполнения ее конструктивным содержанием.
          ООН не идеальная структура, но лучшая в современном мире.
          С усложнением мировых проблем стало очевидным, что эта организация нуждается в серьезной перестройке. С помощью ООН мировое сообщество способно эффективно противостоять угрозам миру и безопасности в условиях изменяющихся геополитических реалий.
          Россия осознает, что ООН выполняет уникальную координирующую и организационную роль в новых исторических условиях.
          Участвуя в реформе ООН, Россия повышает авторитет Организации, равно как и свой собственный. Реформа ООН еще не завершена. Чем сильнее будет ООН, тем увереннее будет чувствовать себя Россия.
          В этом состоят главные российские приоритеты.
 

          ^* Окончание. Начало см. “Обозреватель–Observer”. 2006. № 5.
         ^** В эту группу входят Австралия, Австрия, Бельгия, Болгария, Венгрия, Ирландия, Португалия, Словения, Чешская Республика и Эстония.