Основными задачами реформы в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, начатой по инициативе Президента Российской Федерации, в 2004 г. были: 

• создание правовой основы для перехода к реализации завершающего этапа реформы в сфере федеративных отношений, а также реформирования местного самоуправления (перераспределения полномочий между всеми уровнями публичной власти и установление сбалансированного соответствия между их расходными обязательствами и финансовыми ресурсами);
• крупномасштабное приведение действующего законодательства в соответствие с базовыми актами, установившими новое разграничение полномочий между уровнями государственной и местной власти;
• завершение первого этапа реформ и, соответственно, формирования базового законодательства, установившего новые принципы организации региональной и местной власти, а также двухуровневую территориальную модель муниципальных образований. 

        В сфере разграничения полномочий между уровнями государственной и местной власти и укрепления федерализма российское законодательство пополнилось новыми федеральными законами, произошла относительная стабилизация в регулировании федеративных отношений, начался новый этап реформирования территориальных основ публичной власти.

        Существенные изменения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенные Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, явились ключевыми звеньями правового обеспечения федеративной реформы.

        Основной новеллой закона стал перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ, осуществление которых финансируется из их бюджетов и подлежит их нормативно-правовому регулированию. Перечень предназначен для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов, призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, не обеспеченные соответствующим финансированием. В этих целях в закон была введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов РФ может быть изменен только путем внесения изменений в текст самого закона.

        Согласно закону отдельные полномочия государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы власти, если объем просроченных долговых обязательств субъекта превышает 30% собственных доходов его бюджета. На этом основании Высшим Арбитражным Судом РФ по ходатайству Правительства РФ в субъекте РФ вводится временная (на срок до года) финансовая администрация (ВФА). В случае не целевого расходования субъектом субвенций из федерального бюджета, решение о временном осуществлении федеральными органами власти полномочий органов власти субъекта РФ принимается Правительством РФ, Однако предложенные конструкции несвободны от ряда недостатков, среди которых - отсутствие четких правовых механизмов реализации.

        Поправки, внесенные в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", направлены на более четкое финансовое обеспечение закрепляемых за разными уровнями публичной власти полномочий. Однако в Кодексе по-прежнему не содержится сбалансированной модели бюджетного федерализма. Часть полномочий и ответственность переданы на уровень субъектов РФ, в то время как финансы в основном сконцентрированы на федеральном уровне.

        В Налоговый кодекс РФ за 6 лет его существования были внесены многочисленные поправки, в результате чего возникало 82 редакции Налогового кодекса. Руководствоваться данным кодексом субъектам правоприменения крайне сложно. Отсутствие адекватного налогового подкрепления проводимой государством политики разграничения компетенции отрицательным образом сказалось на ее перспективах.

        Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ можно считать беспрецедентным как по объему (более 600 стр.), так и по количеству пересмотренных актов (законом были внесены поправки в 152 федеральных закона, 112 законодательных актов были признаны утратившими силу полностью или частично).

        Целью принятия данного закона было приведение отраслевого законодательства в соответствие с требованиями базовых федеральных законов. Предмет его регулирования включает в себя разграничение полномочий, модернизацию социальной сферы, замену льгот денежными компенсациями, а также технические изменения, необходимые для проведения административной реформы.

        Этим законом также предусмотрены изменения законодательства напрямую не вытекающие из вышеназванных базовых законов.

        Это, в частности, поправки в закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах".

        Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" стал важным звеном федеративной реформы. Его разработка и принятие были обусловлены необходимостью расширения полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов. Кроме того, часть полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных к полномочиям Федерации, была передана законом субъектам РФ с реализацией за счет субвенций из федерального бюджета и с сохранением регулирующих и контроль- ных функций за федеральными органами.

        Однако, несмотря на масштабы проделанной работы, федеральному законодателю не удалось выйти на сбалансированную схему взаимоотношений Центра и регионов. Реализация положений базовых федеральных законов наталкивается на объективные трудности, поскольку многие их положения оказались плохо проработанными, не учитывающими особенностей субъектов РФ. 

        Не проведено четкое и стабильное разграничение компетенции в финансовой сфере. Стоит вопрос о необходимости закрепления на долгосрочной основе контингента налоговых полномочий и иных источников доходов субъектов РФ, отношений между бюджетами разных уровней, а также точного определения правомочий и ответственности в сфере владения, пользования и распоряжения имуществом. Решающим фактором в вопросе о степени централизации финансовых ресурсов должно стать соответствие доходных источников и налоговых полномочий субъектов Федерации их расходным обязательствам.

        Нужна выработка долгосрочной стратегии развития субъектов РФ, направленной на создание условий для их экономического и социального развития, эффективного использования их потенциалов, увязки со стратегическими интересами страны в целом. Глубина и степень федерального регулирования разграничения предметов ведения и полномочий должны подчиняться ясно сформулированным принципам: субсидиарности, сотрудничества, взаимной ответственности. 

        Реформирование местного самоуправления в 2004 г. осуществлялось на основе принятого в 2003 г. Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

        Реализация конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях через установление базового принципа двухуровневой территориальной организации местной власти привела к необходимости системного уточнения положений действующего федерального законодательства по вопросам компетенции органов местного самоуправления, их бюджетных, имущественных и других прав.

        Анализ практики реализации переходных положений указанного закона показывает, что в субъектах РФ наряду с общими позитивными тенденциями наметились и негативные тенденции.

        К позитивным тенденциям, которые были обусловлены началом реализации переходных положений базового федерального закона, можно отнести: 

• обширный объем работ по согласованию и систематизации регионального законодательства по отдельным вопросам местного самоуправления,
• проведение анализа и оценки эффективности существующих границ и территорий муниципальных образований и административных территориальных единиц в субъектах РФ. 

        Неточность и несогласованность положений законодательства о местном самоуправлении, о наименовании географических объектов, градостроительного и земельного законодательств, а также неурегулированность общих принципов административно-территориального деления в субъектах РФ в ряде случаев привели к ошибочному толкованию и применению региональными законодателями норм федерального законодательства.

        Для исправления ситуации в 2004 г. потребовалось принятие двух федеральных законов: от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ "О внесении изменений в статью 82 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в статью 84 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эти законы уточняют положения базового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

        Развитие местного самоуправления является важным направлением работы по улучшению качества жизни населения, условием повышения ответственности власти перед обществом. В настоящее время большинство муниципалитетов не имеет достаточного налогового потенциала, средств из бюджетов вышестоящего уровня. Это создает предпосылки для многочисленных конфликтов между местным самоуправлением и региональной властью, к разочарованию многих граждан в местном самоуправлении. Исходя из этого, назрела потребность в законодательном обеспечении муниципальной реформы.

        Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ своими положениями регулирует разграничение полномочий, финансов и ответственности между органами власти всех уровней. При этом регулируются механизмы контроля за соблюдением требований законодательства всеми участниками процесса.

        Разграничение полномочий и ответственности предполагает четкое разграничение доходов и расходов между уровнями власти, прозрачной системы перераспределения бюджетных средств. Для этого необходимо создать ответственные и дееспособные органы местного самоуправления, способные привлечь к решению повседневных жизненно важных вопросов жителей соответствующих населенных пунктов. От формального равенства муниципалитетов городов с миллионным населением и малонаселенного небольшого села делается переход к выстраиванию более логичной и приближенной к гражданам системы.

        Органы местного самоуправления формируются на уровне городов ("городские округа" - города регионального значения), районов ("муниципальные районы"), а также на уровне пунктов, входящих в состав районов ("городские и сельские поселения"). При этом статус муниципального образования определяет его полномочия, определяет те вопросы местного значения, которые соответствующие органы призваны решать.

        Закон определяет программу действий правительства, региональных властей, местного самоуправления на переходный период. Однако в настоящее время выполнение этой программы действий переходного периода нуждается в адекватном реальном обеспечении.

        Закон возложил, в частности, на регионы обязанность определить территории муниципальных образований и наделить их соответствующим статусом до 1 января 2005 г. В интересах установления более четких критериев определения границ и статуса муниципалитетов, предоставления органам местного самоуправления условий для совмещения в целях экономии выборов разного уровня срок реализации был законодательно продлен до 1 марта 2005 г. Но в этот срок уложилось только 75 субъектов РФ, Обязанность установления границ и статуса муниципалитетов в оставшихся субъектах перешла к уполномоченному федеральному органу исполнительной власти - министерству регионального развития, получившему и другие полномочия по реализации муниципальной реформы.

        Большинство положений закона вступает в силу с 1 января 2006 г., поэтому необходим комплекс мероприятий, включающий: 

• контроль за процессами разграничения полномочий и имущества между регионами и местным самоуправлением;
• подготовку кадров, которые будут работать на местах в рамках нового закона; 
• координацию действий по реализации муниципальной реформы и других, связанных с ней, преобразований. 

        Реформа местного самоуправления согласована по времени с новым этапом налогово-бюджетной реформы. У новых муниципальных образований появятся свои бюджеты. Однако в настоящее время большинство муниципальных образований не являются самодостаточными. У них нет ясности по вопросам работы с бюджетом в рамках законодательства, которое вступит в силу с 2006 г., включая вопросы перераспределения средств, финансовой помощи. Поэтому прогнозируются серьезные проблемы, связанные с новой бюджетной классификацией, материально-техническим обеспечением бюджетного процесса, составлением бюджетной отчетности. От решения этих проблем зависит поступление средств в местные бюджеты, их целевое использование, возможности неплатежей и масштабных задержек заработной платы.

        В интересах всего общества подготовка к осуществлению муниципальной реформы должна быть максимально открытой, включающей тщательную экспертизу принимаемых решений и проектов решений. Следует исходить из того, что общественные организации, профессиональные сообщества в основном ставят вопросы и предлагают пути их решения, но разрешение их возможно только при участии федеральной исполнительной власти.

        В последнее время делаются заявления о неготовности России к существованию местного самоуправления, вытекающие из слабости гражданского общества в нашей стране. Однако развитие местного самоуправления и развитие гражданской активности близкие понятия.

        Гражданская активность, гражданское общество получают развитие там, где создаются реальные механизмы участия людей в решении вопросов общественной значимости. Поэтому спорными представляются предложения создать в городах и районах органы государственной власти вместо органов самоуправления или предложения перейти к назначению мэров.

        Стратегически важно законодательно создавать условия для развития местного самоуправления, как важнейшей составной части гражданского общества. При этом реформа местного самоуправления не должна "сбросить" на места ответственность за все. Принципы разграничения полномочий требуют от Центра взять на себя широкий круг вопросов, не перекладывая ответственность на регионы или муниципалитеты, включая финансовое, кадровое, методическое сопровождение муниципальной реформы.

        На данном этапе основными практическими задачами в сфере законодательного регулирования местного самоуправления являются: 

• принятие ряда федеральных законов, необходимых для реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (о регистрации уставов муниципальных образований, о муниципальной службе, о государственном и муниципальном имуществе и ряда других);
• продолжение планомерной работы по исключению из законодательства положений, не согласующихся с разграничением полномочий между уровнями публичной власти и возлагающих полномочия, не обеспеченные финансами, на органы местного самоуправления. 

        Решение этой задачи обусловливает потребность адекватного законодательного обеспечения. 

       ¹ Путин В.В. Послание Федеральному Собранию РФ. Российская газета. 26 апреля 2005.