Регламент Совета Федерации, принятый в 2002 г., запрещает создание политических фракций. Члены Совета Федерации оправдывают эту особенность палаты тем, что не хотят, чтобы Совет Федерации дублировал Думу и чтобы его деятельность определялась игрой узкопартийных интересов. Большинство членов палаты считают, что партийный принцип в организации ее деятельности несовместим с их обязанностями представителей регионов. Впрочем, сравнительный подход позволяет взглянуть на эту проблему и с другой стороны. В большинстве верхних палат в других странах их членам разрешено состоять в политических партиях, а также создавать в палате партийные группы и фракции.

        Механизмы влияния партийной политики на работу верхней палаты можно проиллюстрировать на примере германского Бундесрата.

        Отцы Основного закона ФРГ сознательно хотели вытеснить партийную политику из Бундесрата. Они полагали, что верхняя палата должна скорее являться выразителем земельных интересов и, основываясь на компетентности делегированных в нее чиновников, определять необходимость и полезность вносимых законопроектов. Чтобы достичь последнего, все законопроекты, исходящие от правительства (а это около двух третей всех законодательных инициатив), сначала направляются в Бундесрат, у которого есть 6 недель для того, чтобы дать свою экспертную оценку законопроекту, к чему он подходит очень основательно. Земельные чиновники скрупулезно пересматривают параграф за параграфом, слово за словом. Только после этого законопроект вместе с заключением Бундесрата, а также мнением Федерального правительства направляется в Бундестаг для рассмотрения.

        Прослеживая законодательную практику в ФРГ на протяжении десятилетий ее существования, можно констатировать, что в подавляющем большинстве случаев Бундесрат ограничивался этой функцией: охраной интересов земель и компетентной оценкой земельных чиновников. Только в редких случаях - конечно речь идет о политически важных и чрезвычайно актуальных законопроектах - в Бундесрате отчетливо проявлялась партийная политика. Учитывая, что члены Бундесрата как земельные министры являются видными членами партий, такое положение вещей не удивительно, а скорее неизбежно.

        В 1976 г. один из самых выдающихся немецких конституционалистов и будущий Президент ФРГ Роман Герцог сформулировал эту мысль следующим образом: "Конституция, которая формирует такой конституционный орган как Бундесрат из земельных министров, то есть из высоких земельных политиков, … по меньшей мере … учитывает, что этот орган будет в определенных областях … принимать политические решения. Можно хотеть этого или нет; если Бундесрат состоит из котов, не стоит удивляться, если они охотятся за мышами, которые бегают вокруг"¹.

        Политически важной партийная политика в Бундесрате становится только тогда, когда партийные большинства в Бундестаге и Бундесрате не совпадают. В истории ФРГ с 1972 по 1982 гг. был прецедент, когда социал-либеральному большинству в Бундестаге (СДПГ+СвДП) противостояло большинство из земель, возглавляемых ХДС/ХСС, в Бундесрате^*. Сложившаяся ситуация стала бы опасной для тогдашнего Федерального правительства канцлера Гельмута Шмидта, если бы ХДС удалось получить 2/3 голосов в Бундесрате (это казалось вполне реальным), что в свою очередь дало бы возможность блокировать законы, не требующие согласия Бундесрата. Однако анализ итогов законодательной деятельности за тот период времени показывает, что количество законов, не получивших путевку в жизнь из-за отсутствия согласия Бундесрата, было очень незначительным.

        Но в то же время возросшее число согласительных процедур между Бундестагом и Бундесратом в это время (с 33 в 1969-1972 гг. до 104 в 1972-1976 гг. и 77 в 1976-1980 гг.)² свидетельствует, что христианско-демократическая оппозиция энергично использовала свое большинство в Бундесрате для влияния на федеральную политику.

        Значение согласительного комитета при наличии различных партийных большинств в Бундестаге и Бундесрате существенно возрастает, поскольку именно на нем лежит задача - посредством рациональных дебатов и путем политического компромисса достигать возможного согласия между палатами и вступления в силу закона. Согласительный комитет, состоящий наполовину из представителей Бундестага и наполовину Бундесрата, вступает в действие, если не удается выработать единую точку зрения палат в отношении отдельных положений или всего текста закона.

        Если Бундесрат намерен, в соответствии со ст. 77 абз. 3 Основного закона, заявить протест против принятого Бундестагом закона, для которого не требуется его согласие, то прежде он должен созвать согласительный комитет. Только после того как комитет закончит свою работу, Бундесрат может начать процедуру вынесения протеста.

        Если для принятия закона требуется его одобрение Бундесратом, то созыва комитета могут потребовать Бундестаг и Федеральное правительство. Они инициируют согласительные процедуры в том случае, когда велика опасность противодействия или даже отклонения закона в Бундесрате.

        Наряду с Бундестагом и Федеральным правительством Бундесрат имеет право законодательной инициативы (ст. 76 абз. 1 Основного закона). За последние периоды легислатур доля внесенных Бундесратом законопроектов составила около 10%^**. Сравнительно неполитической сферой деятельности является, в противоположность этому, право Бундесрата представлять Федеральному правительству проекты для издания постановлений, имеющих законодательную силу: федеральный законодатель может уполномочить Федеральное правительство регулировать отдельные пункты закона путем постановления. Для использования административного опыта земельной бюрократии такие постановления, как правило, требуют одобрения Бундесрата (ст. 80 Основного закона).

        Основной закон ФРГ в значительной мере писался с оглядкой на опыт Веймарской республики. Поэтому в его тексте придается большое значение институциональным мерам по обеспечению стабильности. К ним относится, в частности, регулирование "чрезвычайного порядка принятия законов" (ст. 81 Основного закона): Если Бундестаг не в состоянии заменить неугодное ему правительство новым и одновременно не желает принять законопроект правительства, в отношении которого было объявлено состояние законодательной необходимости, то правительство может с одобрения Бундесрата утвердить этот закон своим постановлением. Бундесрат, который в отличие от Бундестага является постоянным органом, функционирует как своего рода резерв легитимности. В этом до сих пор не было необходимости, так как ФРГ показала себя чрезвычайно стабильной страной.

        Определенную проблему из-за европейской интеграции представляют предписания Европейского сообщества³, которые утверждает Совет Министров в качестве законодателя и которые являются непосредственно действующим правом в государствах-членах; процедуры ратификации как при международных договорах, в которых участвует Бундесрат, для этого не требуется. Так как в период формирования Единого Европейского Законодательства помимо ФРГ ни одно из государств-членов ЕС не являлось федеративным^***, формальное включение земель в Брюссельский процесс принятия решений не было предусмотрено: Европейское Сообщество не знает трехступенчатой структуры, а состоит только из двух уровней: сообщество и государства-члены. Однако предписания ЕС могут глубоко вторгаться в компетенцию федеральных земель.

        В 1979 г. федеральный канцлер Г.Шмидт письменно заверил премьер-министров, что в подобных случаях с ними будут советоваться заранее. В 1986 г. договоры ЕС были изменены и эти изменения подлежали ратификации Бундестагом и Бундесратом (Закон о ратификации Единого Европейского Акта). В этой связи получила законодательное закрепление обязанность Федерального правительства проводить консультации с Бундесратом по вопросам, касающимся земель, и учитывать его позицию.

        Отступления от такого порядка допускаются "только в чрезвычайных внешне- и интеграционно-политических ситуациях", о чем Федеральное правительство обязано отчитываться Бундесрату. В сущности, Бундесрат здесь требуется не в качестве конституционного органа. Федеральное правительство использует Бундесрат как земельное представительство из практических соображений: консультироваться с каждой землей отдельно было бы хлопотно и потребовало больших временных затрат. К тому же надо учитывать потребность земель консультироваться друг с другом. Бундесрат упрощает и делает более эффективным процесс консультации: при этом не имеет значения количество голосов от каждой земли.

        В вопросах европейской интеграции позиции парламентских партий ФРГ в значительной степени совпадают, и партийная принадлежность представительства той или иной земли в Бундесрате не играет существенной роли.

        В соответствии с конституцией ФРГ Бундесрату и его членам принадлежат права, которыми не обладает Бундестаг: Председатель Бундесрата, ежегодно избираемый из состава палаты (последнее основывается на договоренности земель между собой, а не является частью конституции), осуществляет полномочия Федерального президента "в случае невозможности исполнения Федеральным президентом своих обязанностей либо досрочного прекращения пребывания в должности" (ст. 57 Основного закона). Каждый член Бундесрата имеет доступ на все заседания Бундестага и должен быть заслушан в любое время, даже если он не внесен в список выступающих (ст. 43 Основного закона).

        Члены Бундесрата как земельные министры, так и премьер-министры, неизменно пользуются правом выступления в народном представительстве. Это происходит в первую очередь по политически значимым спорным пунктам и особенно перед выборами в ландтаг, когда премьер-министры, понимая общественную значимость выступлений в Бундестаге, охотно пользуются его трибуной для саморекламы. Мотивы для выступления члена Бундесрата перед германским Бундестагом имеют, как правило, партийно-политическую природу и не связаны с федералистскими интересами соответствующей земли или Бундесрата как института.

        Это особенно заметно, когда оппозиция избирает премьер-министра своим партийным лидером, кандидатом в канцлеры, а значит и оппонентом федерального канцлера, что случается достаточно часто, так как успешные, известные и популярные премьер-министры являются своего рода магнитами для избирателей при выборах в Бундестаг. Лидер оппозиции должен отвечать, например, на важные политические выступления федерального канцлера, на правительственные заявления. Если он не является членом Бундестага, однако является премьер-министром одной из земель, он может делать это в качестве члена Бундесрата.

        Так поступали Франц Йозеф Штраус, премьер-министр Баварии, в качестве кандидата в канцлеры от ХДС/ХСС, Ганс-Йохен Фогель в качестве действующего бургомистра Берлина, Йоханнес Рау в качестве премьер-министра Северного Рейна-Вестфалии и Оскар Лафонтен как премьер-министр Саара, когда каждый их этих трех политиков бросил вызов Гельмуту Колю в качестве лидера оппозиции.

        Члены Бундесрата имеют право на присутствие и выступление также и в комитетах Бундестага. При этом они могут быть представлены доверенными лицами и выступать так часто, как того пожелают. Тем самым, с одной стороны, депутаты всегда могут воспользоваться компетентностью земельных чиновников. Но с другой стороны, чиновники могут, на основании своих экспертных знаний и включенности в единое "братство специалистов", даже когда они не имеют права голоса, аргументировано одержать верх над парламентариями, тем более что нередко их число превосходит число депутатов в комитетах⁴.

        Пример ФРГ наглядно свидетельствует, что партии в верхней палате могут оказывать существенное влияние на формирование повестки дня, на ход дискуссий и принятие решений, а сами члены верхней палаты находят возможным представлять как свои отдельные территории, так и партийные интересы.

        Партийная принадлежность сенаторов сказывается в их отношениях с нижней палатой. Сенаторы из партий, входящих в правящую коалицию, координируют свою политическую линию, позицию на голосованиях, с единомышленниками из нижней палаты, способствуя тем самым публичной проработке предлагаемых вариантов решений. Точно также парламентарии одной палаты, принадлежащие к партиям меньшинства и оппозиционным партиям, имеют возможность пользоваться информацией и аргументами, выдвинутыми против правительственного курса их коллегами из другой палаты. Этим повышается качество парламентского контроля и обсуждения вопросов.

        Партийность вовсе не осложняет работу второй палаты, но дает избирателям дополнительную информацию и добавляет еще один элемент подотчетности депутатов избирателям, оставляя в то же время депутатам (даже членам правительственных партий) свободу отстаивать свою особую позицию, поскольку сохранение Правительства у власти не зависит от дисциплинированной поддержки его предложений со стороны сенаторов.

        Совет Федерации России де-факто перестал быть беспартийным. По данным на конец декабря 2004 г. в Совет Федерации входило не менее 96 членов "Единой России". Лишь немногие сенаторы поддерживают неформальные связи с другими партиями, включая КПРФ, "Яблоко" и пр. Перестав быть непартийным, Совет Федерации стал по существу однопартийным. Это соответствует общеполитической тенденции усиления пропрезидентской партии при одновременной нейтрализации ее оппонентов. В отношении Совета Федерации, состоящего из назначенцев региональных органов власти эта тенденция еще усугубляется в связи с очевидной зависимостью последних от благорасположения президентской вертикали власти, элементом которой является "Единая Россия".

        Тем не менее, на сегодняшний день вряд ли следует закрепить эту фактическую "партизацию" Совета Федерации внесением соответствующих поправок в Регламент палаты, в частности удалением из него положения, запрещающего создание фракций (В Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений) ^****. И дело не только в том, что такое изменение Регламента, несомненно, снизило бы эффективность рассмотрения законов в палате, поскольку комитеты перестали бы быть основным местом координации действий сенаторов в процессе согласования законопроектов. Партии стремились бы соперничать с комитетами за ведущую роль, за инициативу и наверняка постарались бы использовать сенатские дебаты в своих партийных целях.

        Таким образом, при нынешней системе отбора членов Совета Федерации партийность могла бы создать новые источники размежевания, к преодолению которых палата оказалась бы плохо подготовленной. Еще более нежелательной перспектива "партизации" представляется в связи с тем, что она привела бы к еще большему ослаблению региональной составляющей в мотивации членов палаты.

        На сегодняшний день партийная жизнь в регионах чрезвычайно слаба, а возможность реализации через партийные механизмы региональных интересов фактически равна нулю. Создание региональных партий в Российской Федерации согласно Федеральному конституционному закону "О политических партиях", не допускается. В этой связи "партизация" означала бы усиление зависимости от центральной партийной бюрократии.

        Однако в дальнейшем, по мере становления партийной жизни в регионах и усиления представительства региональных элит и их интересов в центральных органах партий, а также превращения региональных партийных организаций в реальные факторы политической жизни и принятия решений в субъектах Федерации, "партизация" Совета Федерации станет естественной и неизбежной. Другой вариант - становление партийной системы в России без усиления региональной компоненты в структуре и деятельности партий - будет равнозначен унитаризации страны и превращению Совета Федерации в чисто декоративный орган. 

       ¹  Die Diskussion Gerhard Jahn und Roman Herzog. Fehlentwicklungen im Verhдltnis von Bundestag und Bundesrat? // Zeitschrift fьr Parlamentsfragen 7., 1976, S. 302.
       ²  Andersen U., Woyke W. Handwцrterbuch des poltischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Opladen, 1995, S. 603.
       ³  Hrbekund R., Thaysen U. (Hrsg.). Die Deutschen Lдnder und die Europдischen Gemeinschaften. Baden-Baden, 1986; Borchman M. Bundesstaat und europдische Integration. Die Mitwirkung der Bundeslдnder an Entscheidungsprozessen der EG. DOV 112, 1987. S. 586-622.
       ⁴  Wehling H.-G. Die politische Willensbildung auf dem Gebiet der Weinwirtschaft. Gцttingen, 1971.
       ^* Бундесрат формально не является верхней палатой парламента, однако, функционально идентичен ей.
       ^** В обратном составе этот феномен имел место после выборов в ландтаг Нижней Саксонии 13.05.1990 г. (большинство СДПГ в Бундесрате).
       ^*** Для сравнения: с 1995 г. по настоящее время Советом Федерации Федерального Собрания РФ было внесено около 140 законопроектов, что составило менее 2% от числа законопроектов, внесенных за данный период всеми субъектами права законодательной инициативы (по состоянию на 3 декабря 2004 г.). http://www.duma.gov.ru.
       ^***** В настоящее время в ЕС входят федеративные государства Австрия и Бельгия.
       ^***** Гл. 1 ст. 3 абз. 3 Регламента Совета Федерации.