Институциональный анализ государственной власти в русской консервативно-монархической доктрине - это особый политологический уровень исследования.

        Оппоненты русских консерваторов из иных идейно-политических лагерей часто прибегали к приемам отождествления самодержавной власти в России с тотальным господством чиновничьего, бюрократического аппарата, и как следствие - бесправным положением простого человека в государстве.

        Однако проблемам бюрократии уделяли достаточно внимания и сами теоретики русского консерватизма, рассматривая их в контексте функционирования властных институтов в условиях монархии.

        Одной из главных задач самодержавной доктрины являлась попытка теоретического разграничения собственно монархического принципа верховной власти и какой-либо иной формы единоличного господства (диктатура, тирания), которые и отождествлялись противниками самодержавия с самой идеей монархической государственности, а так же тесно связывались с неизбежностью бюрократического произвола и чиновничьего всевластия. При этом сам царь часто назывался главным чиновником.

        Неправомерность такого подхода к существу самодержавной власти отмечали еще славянофилы.

        Один из идеологов этого направления Александр Иванович Кошелев (1806-1883 гг.) писал: "Самодержавие вовсе не значит безграничный, неразумный, действующий только по своим прихотям и взглядам произвол одного лица. Еще менее оно значит самоволие, самоуправство министров, исправников и пр., распоряжающихся во имя верховной власти... Самодержавие есть власть единого государя - полная, но заключенная в пределах закона... Такое самодержавие не есть деспотизм, не есть бюрократия; оно не только не враждебно народным вольностям, но ими оживляется и укрепляется"¹.

        Но проблемы преобладания бюрократических форм правления и роста административного аппарата в России второй половины XIX - начала XX в. являлись достаточно актуальными.

        Например, по данным современного историка Н.Ерошкина, если к концу XVIII в. в России насчитывалось 13-15 тыс. "табельных чиновников", к середине XIX в. - 61,5 тыс., то уже к концу XIX в. их было уже 436 тыс., причем половина сосредотачивалась в государственном аппарате².

        Другой советский исследователь П.А.Зайончковский по этому же периоду российской истории приводит следующие цифры: в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 жителей страны (при населении 36 млн. чел.), в 1852 г. на 929 чел. (население - 69 млн.), то в 1903 г. один чиновник уже приходился на 335 чел. (при населении 129 млн.).

        Число чиновников на протяжении всего XIX в. с учетом роста населения увеличилось почти в 7 раз³.

        Уже при Николае II административный аппарат самодержавной России был самой большой бюрократической прослойкой во всем мире⁴.

        Однако деформация всей структуры управления в России в направлении полномочий административного аппарата и опасность тотальной бюрократизации для общества достаточно ясно осознавалось и теоретиками консерватизма второй половины XIX - начала XX в., но причину они видели не в монархическом принципе власти, а в исторически сложившейся после петровских реформ политико-административной системе, не имеющей ничего общего с "истинным самодержавием". Более того, именно в возросшем влиянии административного аппарата монархисты видели главную угрозу самодержавию в России, а преобладание форм, методов и принципов бюрократического правления в системе государственной власти, подвергалось критике с их стороны, пожалуй, не меньше, чем представителями других идейно-политических течений.

        Борис Николаевич Чичерин (1828-1904 гг.) - выдающийся русский ученый, представитель консервативного направления, так характеризовал атмосферу, царящую в чиновничьей среде России второй половины XIX в.: "Рутина и формализм охватывают все; официальная ложь властвует безгранично. В донесениях все гладко и хорошо, но это не имеет ничего общего с действительностью. Не делать дела, а отписаться, не приносить пользу, а угодить начальству, а когда можно, и его обмануть, на этом сосредоточены все помыслы. Для этого не нужно способностей; достаточны трудолюбие и гибкость"⁵.

        П.Н.Семенов, делая оговорку, что без бюрократии "ни в каком государстве не обойтись", тем не менее, отмечал, что бюрократия, с одной стороны, уже по своему формализованному характеру "бессильна вовремя отвечать на запросы и действительные потребности народа", а с другой - "таит в себе опасность отстранения монарха от фактической власти в стране"6. Бюрократизация всего государственного управления в условиях монархии "ведет к тому, что никакая власть, даже уполномоченная законом, уже не действует самостоятельно, за свой страх и совесть, под ответственность перед Государем, через посредство коллегиальных учреждений, как бы это должно быть при нашем неограниченном Самодержавии"⁶.

        П.Н.Семенов называл "множество способов и приемов, вошедших в плоть и кровь" российской бюрократии, такие как безответственность, беспринципность, волокита, "канцелярская отписка", "разные препирательства о подведомственности дела", "всякая ненужная переписка, чтобы только столкнуть с себя дело или ответственность"⁶.

        Все это ведет в, частности, к преобладанию ведомственных интересов над общегосударственными.

        Необходимо подчеркнуть, что можности корректировки недостатков бюрократических форм правления, как и гарантии от административного произвола, монархисты связывали с полномочиями верховной власти царя. 

        Так, например, в программе "Русской монархической партии" есть такое положение: "Освободить от дурного бюрократизма может лишь неограниченный в Своей Власти Монарх, Который одним росчерком пера может заменить плохого чиновника хорошим"⁷.

        Но главное - в организационных проектах монархистов бюрократии отводилось определенное, соответствующее ее природе и общественной роли, место в структуре государственного управления, при безусловном верховенстве царской власти.

        Так, например, Б.Н.Чичерин, отмечая значение административного аппарата, писал, что "бюрократия, или чиновничество составляет естественную и необходимую принадлежность всякого государственного быта, в котором потребности управления получают более или менее значительное развитие"5, то, характеризуя самодержавный тип государства^* и полномочия верховной власти в нем, он указывал: "В самодержавных правлениях монарх потому имеет неограниченную власть, что он единственный представитель государства, как целого союза"⁸.

        По убеждению М.Н.Каткова, в самодержавном государстве полновластие царя "во всей сфере управления" - это "не августейшая прихоть монарха или желание его приближенных", а важнейший закон всей государственной организации. Поэтому даже "сам монарх не мог бы умалить полноту своих прав"⁹.

        Такого рода универсальность властных полномочий царя в государстве дали основание, например, П.Н.Милюкову, а вслед за ним и Р.Пайпсу, говорить о вотчинном характере царской власти в России, где институт монархии не является государственным органом, а царь выступает в роли собственника, хозяина страны, и "политическая власть отправляется как продолжение права собственности"¹⁰. Не вдаваясь в полемику по этому вопросу, следует отметить, что самодержавная монархия - это определенная форма государственного устройства, с наличием своей особой системы органов и учреждений, и особого механизма осуществления политической власти, где ключевое положение занимает монарх, как глава государства. Поэтому представляется интересным проследить, какое место и назначение определялось системе бюрократического управления в условиях самодержавной государственности в политико-организационных проектах русских монархистов.

        Наиболее полную картину организации государственной власти самодержавного типа и ее административно-управленческого звена дал Л.А.Тихомиров.

        Отводя бюрократии и административному аппарату важнейшую роль в государственной практике, Л.А.Тихомиров, тем не менее, предупреждал об опасности бюрократизации всей сферы социальной жизни, узурпации бюрократией всех властных полномочий в государстве. При "неправильном построении системы государственных учреждений", по мнению Л.А.Тихомирова, бюрократия неизбежно становится между царем и народом, превращаясь в "средостение", и присваивает при этом полномочия самодержавной власти.

        Эти выводы Л.А.Тихомирова основывались на его социально-политической концепции, которая опиралась на учение Аристотеля о формах верховной власти, а также на идеи М.Н.Каткова о разграничении политической теорией самодержавия и администрации, власти верховной и власти правительственной.

        "В ХХ в., - писал Л.А.Тихомиров, - утвердилось две научно ложных, а практически вредных доктрины о "сочетаемости верховной власти" и о "разделении властей", распространенном и на саму верховную власть"¹¹.

        Л.А.Тихомиров, в свою очередь, настаивал на том, что верховная власть может быть основана всегда исключительно на одном принципе: или монархическом, или аристократическом, или демократическом, и в этом смысле она проста, то есть никогда не может быть сочетанием разных начал. В государственном же управлении обязательно присутствуют все три этих принципа власти одновременно, но они организуются властью верховной. Власти правительственные - служебные, и здесь возможно какое угодно сочетание различных принципов, различных сил, но основанных на строгой специализации. Только в отношении "управительной" системы, подчиненной власти верховной, можно говорить о разделении властей и независимости их друг от друга.

        Л.А.Тихомиров приводил характеристику верховной власти, данную Б.Н.Чичериным, называя ее "прекрасной": "Верховная власть едина, постоянна, непрерывна, державна, священна, ненарушима, безответственна, везде присуща и есть источник всякой государственной власти"¹².

        Верховная власть, таким образом, не может быть ограничена никем и ничем, не подсудна никому (судебная власть одно из проявлений самой верховной власти), полная во всей государственной сфере. "Верховная власть сила царствующая, управляет управляющими"¹¹.

        По мысли Л.А.Тихомирова, сами задачи эффективного государственного управления должны учитывать реалии сложнейшей общественной системы, пронизанной разнородностью социальных, классовых и других интересов, со своими властными отношениями, впрочем, даже полезными, так как они придают обществу жизненную силу. Но примирить и привести в гармонию все интересы и мотивации различных социальных сил и должна посредством государства верховная власть, которая "может выступить в качестве судьи только встав на высшую точку зрения, свою собственную, свободную от опасности внутренних противоречий"¹².

        Но если сама верховная власть становится синтезом нескольких принципов, то неизбежно возникнут столкновения внутри нее самой, что лишит смысла учреждение государства и ввергнет общество в хаос. Поэтому в нормальном государственном состоянии верховная власть основана на одном принципе, преобладающем над остальными.

        "Верховная власть, - пояснял Тихомиров, - есть конкретное выражение принципа, принятого данною нацией за объединяющие начало, тогда как правительство является созданием практических условий времени и места"¹³.

        Верховная власть, находящаяся над всеми общественными силами, выполняя направляющую и контролирующую функцию, должна использовать эти силы, организуя их в систему управления. И только здесь, в области управления, возможны, и даже необходимы разделение, специализация и сочетание властей, основанных на разных принципах, но являющихся проявлением одной и той же власти - верховной. Проявление же это может исходить в трех, как минимум, направлениях: 

• законодательном,
• исполнительном, 
• судебном. 

        Привлечение к сфере государственного управления различных социальных сил необходимо для верховной власти согласно двум социальным законам: 

• предела действия,
• разделения труда. 

        Исходя из принципиальных положений монархической теории, Л.А.Тихомиров разработал свой проект функционирования институтов власти в условиях самодержавия. Согласно Тихомирову, верховный характер единоличной власти предполагает особое место в структуре государственного управления самого монарха. Главными его функциями являются регулирование социальных отношений, направление всей государственной деятельности и контроль за ней.

        Но возможность прямого участия во всех делах общества и непосредственного личного влияния у монарха ограничена физически. Для более эффективного решения этой задачи им и организуются передаточные звенья властной воли - система правовая и система правительственная: "Правительство есть сила служебная, которой народ подчиняется не ради нее самой, а ради верховной власти"13 . Принципиально здесь то, что монарх, не всегда принимая участие лично в управлении всеми текущими делами, вовлекает в его структуру все более-менее значимые силы общества: сословные, профессиональные, территориальные и т.д.

        Л.А.Тихомиров формулировал ряд правил взаимоотношения и взаимодействия института верховной власти и системы исполнительного государственного управления в условиях монархии. Это: возможность непосредственного вмешательства монарха в любую отрасль управления, законность и ответственность деятельности субъектов всей правительственной системы, обеспечение полноты информации для верховной власти о состоянии дел во всех сферах управления. Но главное, монарх должен четко осознавать как свое положение верховной власти, так и значение всей правительственной системы при ней.

        "Без постоянного действия ясной Верховной Власти - такое Правительство делается невозможно, а без Правительства невозможна правильная политическая и гражданская жизнь"¹⁴.

        Л.А.Тихомиров обращал особое внимание на принципы деятельности системы государственного управления в условиях монархии. Это: 

• законность действий правительственных учреждений,
• достаточность их полномочий,
• строгая специализация через разделение служебных властей. 

        Задачи эффективного управления требуют умелой комбинации элементов аристократического (в управлении высшем) и демократического (в низшем), и, в связи с этим, сочетания деятельности учреждений бюрократических и общественных. Система исполнительных бюрократических учреждений призвана непосредственно воплощать волю верховной власти, служа, таким образом, неким передаточным механизмом между монархом и обществом. В этом смысле Л.А.Тихомиров определял бюрократию как "иерархическую лестницу лиц и учреждений", которая призвана служить "для передачи влияния монарха по всем направлениям государственного управления. Как система передаточных властей, она необходима во всяком государстве"¹³. Тихомиров замечал, что с технической стороны бюрократия составляет, бесспорно, наиболее совершенную систему передаточной власти, так как в ней прекрасно развиты свойства монархизма, такие как "правильная передача полученного импульса сверху лестницы иерархии до низу", "специализация", "деловитость", "беспрекословная дисциплина". Но эти достоинства, считал он, имеют очень опасную отрицательную сторону: "уничтожение личности служащего", "поставление служебного долга выше долга совести", "принижение самостоятельного рассуждения о благе людей и отечества" и т.д. Самодостаточность и бесконтрольность бюрократического аппарата в государственном управлении содержит в себе ряд негативных тенденций, в первую очередь, опасность узурпации исполнительными структурами функций и роли верховной власти.

        "Можно себе представить, - отмечал Л.А.Тихомиров, - каким очагом всеобщего развращения может явиться этот бездушный механизм, если станет над народом высшей властью?" ¹¹.

        В этом случае, по его мнению, возникает так называемое "бюрократическое правление", где "чиновники, подобно парламентарным политиканам (в демократиях - Авт.), представляют волю верховной власти. Это, разумеется, такая же фикция, как и при парламентарном правлении, с той разницей, что в одном случае предметом фальсификации является воля монарха, а в другом воля народа"¹¹. В условиях "бюрократической узурпации" для самодержавного государства могут быть "самые губительные последствия" - исчезает доверие народа к верховной власти, теряется связь с ней.

        Бюрократическая опека вредна и для полноценной жизни общества, так как жесткая регламентация при введении единообразных и общеобязательных норм заглушает любые импульсы к развитию и творчеству нации, что ведет к ее упадку. Поэтому как противовес возможному бюрократическому произволу и всевластию необходимо максимальное вовлечение в систему управления "общественных элементов", а также сочетание административных форм государственной службы с самоуправлением. Начала назначаемости и выборности, централизации и децентрализации, самостоятельности и директивности должны сосуществовать, не вытесняя друг друга. И задача верховной власти определить и соблюсти эти пропорции.

        Тихомиров говорил о трехуровневой структуре государственного управления в связи с распределением функций между элементами бюрократическими и общественными: 

• управление местное, сословное, профессиональное находится в компетенции общественных учреждений, а бюрократия выступает здесь как контролирующий фактор; 
• среднее государственное управление (губернское, волостное) находится в руках бюрократических учреждений, а у общественных сил - роль контролирующая и совещательная; 
• высшее управление - здесь исполнительная власть принадлежит бюрократическим органам, а законодательная (законосовещательная) и контролирующая - сочетанию как сил бюрократических, так и общественных. 

        "Организация высшего управления... должна иметь задачей - подготовить наилучшую обстановку для действия верховной власти... высшие государственные учреждения должны быть таковы, чтобы при них вопрос о личных способностях носителя верховной власти не мог получить рокового для государства значения"¹¹.

        Этого можно достичь посредством разделения правительственных властей и соблюдения ими законности, при постоянстве контроля со стороны власти верховной. Л.А.Тихомиров пояснял это, в частности, на примере действия системы судебной власти.

        Суд имеет независимость от других служебных властей, но не является органом контроля над ними, ибо это власть не контрольная, а судебная. Суд должен строго следовать нормам, отраженным в законодательных и судебных кодексах, не делая попыток встать на точку зрения какой-либо высшей пользы или справедливости^**, так как это деморализовало сам суд, да и всю систему законности в государстве. Судебные инстанции обязаны не истолковывать закон, а применять его. Но сама судебная система, в числе других, подконтрольна верховной власти.

        Говоря о высших исполнительных органах, Л.А.Тихомиров указывал на то, что монарх не должен занимать место или исполнять обязанности главы кабинета министров. Необходимо, чтобы правительство возглавляло специальное должностное лицо (премьер-министр, канцлер), которое бы являлось ответственным перед верховной властью. Работники министерств там, где это возможно и необходимо, должны действовать самостоятельно, но для принятия принципиальных решений обязаны "испрашивать Высочайшего разрешения".

        Цели правильной организации управления Л.А.Тихомиров видел в "создании власти, действительно обладающей свойствами, без которых она теряет свой смысл и право на существование"¹¹. Свойств же этих три: 

• сила;
• разум;
• законность. 

        Свой проект реформирования системы государственной власти, близкий по содержанию и организационной направленности к программе Л.А.Тихомирова, был предложен в 1906 г. П.Н.Семеновым. 

        В отличие от концепции Тихомирова, которая носила скорее теоретический характер, в проекте Семенова основное внимание уделялось вопросам реформирования уже существующих, исторически сложившихся органов управления - Государственного Совета, Сената, различных министерств - для упорядочения всей системы правительственной власти в соответствии с самодержавным принципом государственного устройства⁶.

        Самодержавие, отмечал П.Н.Семенов, должно быть "прочно обеспечено таким строем государственного управления сверху до низу, в коем не было бы начал, его подрывающих, и учреждений и властей, расхищающих Верховную власть, сосредоточенную в лице Монарха".

        Это, по его мнению, должно явится основой, "краеугольным камнем" всех преобразований в стране6.

        Актуализируя некоторые положения русской монархической доктрины, следует отметить, что и сегодня одной из важнейших проблем современной российской социально-политической жизни является определение места, роли и функционального назначения административно-бюрократической системы. В России в эпохи общественных катаклизмов традиционным ответом на вопрос "кто виноват?" стало принято "выявлять пороки" сложившейся системы государственной власти. 

        Можно напомнить, что процессы "перестройки" в СССР, начавшиеся с критики и обличения "административно-командной системы", в конечном итоге привели к неконтролируемым процессам социальной дезорганизации, политической дезинтеграции и формированию еще более мощной, но и более бесконтрольной бюрократии в странах СНГ. Учитывая это, можно сослаться на мнение Л.А.Тихомирова о том, что либеральный пафос свободы в России традиционно связан с принципиальным анархизмом, чем с либерализмом европейского типа.

        В организационных проектах монархистов бюрократии отводилось определенное и строгое место в структуре государственного управления - являться передаточным звеном между верховной властью и обществом. И для современной России это по-прежнему актуальная проблема.

        Сегодня необходимо предельно четко определить место административно-бюрократической системы в обществе, конкретизировать ее роль в современной политической жизни для максимального использования потенциала профессиональных структур управления. Как правило, ставшие традиционными для нашей страны периодические "встряски", "чистки" и реорганизации в системе органов государственной власти происходили и происходят от отсутствия ясного понимания и рационального подхода к месту и функциональному назначению административно-бюрократической системы. Не менее важной задачей является создание такой модели государственного управления, которая бы четко определяла границы компетенции бюрократических органов власти, создавала бы эффективные условия, препятствующие переносу функциональных сторон бюрократической деятельности из средства в самоцель, для чего необходима выработка механизмов действенного контроля за административным аппаратом со стороны общества, его представительных институтов. 

       ¹  Кошелев А.И. Конституция, Самодержавие и Земская дума. Лейпциг, 1862. С. 20-21.
       ² Ерошкин Н. Российское чиновничество // Политическое образование. 1989. № 6. С. 77.
       ³ Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 221.
       ⁴ Наше Отечество. Опыт политической истории. М., 1991. С. 213.
       ⁵ Чичерин Б. Вопросы политики. М., 1903. С. 77, 75.
       ⁶ Семенов П.Н. Самодержавие как государственный строй. Спб., 1906. С. 3. Приложение. С. 2.
       ⁷ Программы политических партий России. Конец XIX - начало XX в. М., 1995. С. 432.
       ⁸ Цит. по: Самодержавие. История, закон, юридическая конструкция. б.м., б.г. С. 24.
       ⁹ Московские ведомости. 1884. № 12.
       ¹⁰ Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 11.
       ¹¹ Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Спб., 1992. С. 37, 44, 39, 556, 58-59, 584-585, 599.
       ¹² Цит. по: Тихомиров Л.А. Единоличная власть как принцип государственного строения. М., 1993. С. 37, 58.
       ¹³ Что такое монархия? Опыт монархического катехизиса. М., 1911. С. 12, 54, 51.
       ¹⁴ Тихомиров Л.А. О недостатках конституции 1906 года. М., 1907. С. 37.
       ^* Сам Б.Н. Чичерин являлся сторонником конституционной монархии, но результаты его теоретических исследований природы самодержавной власти активно использовались и представителями правого монархического лагеря. (Прим. Авт.).
       ^** По убеждению Л.А. Тихомирова, это прерогатива исключительно верховной самодержавной власти.