| Статьи |
Обозреватель - Observer
|
|
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МИГРАЦИИ
О.Дамаскин,
доктор юридических наук, профессор
Миграционная
политика и соответствующее ей миграционное законодательство должны учитывать
двойственность рассматриваемой проблемы.
В настоящее время гражданин иностранного государства, нарушивший режим пребывания в РФ, может быть выдворен за пределы страны в административном порядке, а иностранцы, совершившие более опасные деяния – преступления, не могут быть выдворены за пределы РФ после отбытия наказания, связанного с лишением свободы, или при осуждении к наказанию, не связанному с лишением свободы, поскольку отсутствуют необходимые международные договоры. Одной из наиболее выраженных угроз национальной безопасности со стороны иммиграционной экспансии является совершение преступлений иностранными гражданами. Анализ свидетельствует, что при нынешнем состоянии правового регулирования миграционных процессов, можно достаточно уверенно прогнозировать дальнейшее осложнение криминальной ситуации, связанной с преступлениями со стороны иностранцев. Поэтому важно разработать проект федерального закона о внесении изменений в УК РФ, предусматривающих для граждан иностранных государств, совершивших преступление в период незаконного пребывания в РФ наказание (основное и дополнительное) в виде выдворения за пределы страны. Исследования свидетельствуют, что надлежаще организованная работа по регистрации мигрантов, прибывающих в нашу страну, является сдерживающим антикриминальным фактором. Выборочным изучением установлено, что криминальная активность лиц, не имеющих регистрации по месту пребывания, значительно выше в сравнении с теми, кто ее имеет. Для уклонения от регистрации используются часто заведомо подложные документы, легализующие пребывание незаконных мигрантов на территории страны. Борьба с такими преступлениями должна вестись постоянно и ее активность не должна снижаться. Другой угрозой со стороны незаконной миграции является очаговый характер ее распределения по территории страны и крупных городов. Процесс социальной адаптации мигрантов в российском мультикультурном обществе характеризуется достаточно часто не восприятием ими ключевых ценностей нашего общества. Испытывая объективные и субъективные трудности в социальной адаптации в условиях иностранного государства, мигранты закономерно стремятся к сплочению с земляками, образуя такой институт гражданского общества как этническое землячество или общины. Однако минусы влияния таких общин и землячеств на жизнь своих членов нередко заслоняют его плюсы. В своей массе этнические общины и землячества зачастую представляют собой замкнутые социумы. В настоящее время в этнических общинах помимо обособленности наблюдается жесткая иерархичность, клановость, процветает круговая порука. Отмечаются попытки установления этническими криминальными структурами контроля за жизнью диаспор и общин. Закономерно сделать вывод о том, что материальное благополучие этих и ряда иных столичных этнических общин и диаспор в значительной мере зависит от доходов, полученных в теневой экономике, в том числе в криминальном бизнесе. Члены этнических преступных сообществ успешно устанавливают коррупционные связи и предпринимают попытки внедриться во властные структуры и правоохранительные органы. В этой связи необходимо ориентировать нашу миграционную политику на привлечение легальных институтов этнических общин и землячеств к формированию законопослушного поведения мигрантов. О своевременности постановки такого вопроса свидетельствует ситуация, сложившаяся во Франции, связанная с беспорядками со стороны мигрантов – молодежи арабского происхождения. В интересах национальной безопасности Российской Федерации целесообразно обращение к позитивному зарубежному опыту с учетом при его реализации современного уровня коррумпированности в России. Поэтому разработка национальной политики в миграционной сфере должна быть согласована с общегосударственной программой борьбы с коррупцией. Для этого надо знать не только масштабы, но и механизмы воспроизводства коррупции, связанной с регулированием в стране миграционных процессов, и использовать результаты этих исследований в организации борьбы с коррупцией при одновременном совершенствовании миграционного законодательства в рамках федеральной миграционной политики, в интересах национальной безопасности страны. Материалы прокурорских проверок в данной сфере правоотношений в 2005 г. свидетельствуют о том, что ситуация с миграцией в нашей стране остается сложной. Согласно статистике, количество выявленных только прокурорами фактов нарушения миграционного законодательства в РФ (о гражданстве и свободе выбора места жительства) имеет тенденцию к увеличению. Особое место занимает преступность. Ежегодно иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории РФ совершается большое количество преступлений (2000 г. – 35120, 2001 г. – 37166, 2002 г. – 35712, 2003 г. – 40570, 2004 г. – 48927). В настоящее время рост преступности среди лиц, не имеющих российского гражданства, наблюдается практически во всех регионах страны. Судами РФ в 2004 г. было осуждено – 20285 лиц данной категории, в 2003 г. – 16830. При этом 73% осужденных – граждане ближнего зарубежья, 17% – дальнего зарубежья и 10% – лица без гражданства. Эта тенденция сохраняется в настоящее время. Основными категориями преступлений, совершенных иностранцами и лицами без гражданства, являются преступления против собственности, незаконные действия с наркотическими средствами, преступления против порядка управления и личности. Нахождение указанных лиц на территории России в большинстве случаев связано с поиском работы. С этой целью виновными изготовлялись и использовались поддельные документы (миграционные карты, паспорта), вследствие чего значительно возросло число лиц, осужденных по ст. 327 УК РФ. Не имеющие российского гражданства лица, как правило, не имеют и постоянного места жительства. Возможности оперативного установления их личности затруднены. Избрание в отношении них единственно возможной меры пресечения в виде подписки о невыезде малоэффективно, они нередко скрываются, а в дальнейшем совершают более тяжкие преступления. Предусмотренный законом вид наказания в отношении указанных лиц в виде штрафа заведомо неисполним, поскольку виновные не имеют официальных источников доходов. В то же время без исполнения назначенного судом наказания не может быть разрешен вопрос о выдворении нарушителей миграционного законодательства за пределы РФ. Устранить недостатки в уголовном законодательстве возможно путем дополнения санкции ч. 3 ст. 327 УК РФ наказанием в виде лишения свободы. В 2004 г. судами РФ рассмотрено 64 уголовных дела в отношении 76 должностных лиц, совершивших преступления в сфере миграционных правоотношений (в 2003 г. – 18 уголовных дел в отношении 20 должностных лиц). Эти уголовные дела были возбуждены прокурорами по результатам проверок паспортно-визовой службы ряда субъектов РФ. Озабоченность вызывает неконтролируемое привлечение и использование в нашей стране иностранной рабочей силы. По оценке Федеральной миграционной службы России, лишь около 10% иностранных работников в РФ легально осуществляют трудовую деятельность. Повсеместно иностранными гражданами, въехавшими по туристическим и учебным визам либо в безвизовом порядке, осуществляется трудовая деятельность и предпринимательская деятельность в сфере торговли. В нарушение ст. 32 Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” территориальные органы федеральной власти, ведающей вопросами внутренних дел, не проводят работу по выявлению и пресечению правонарушений в сфере привлечения иностранной рабочей силы. Вопреки установленным требованиям органами внутренних дел не проводятся ежемесячные совместные с органами государственной власти и местного самоуправления проверки предприятий, организаций и частных предпринимателей, использующих труд иностранных граждан. Недопустимо медленно ведется работа по совершенствованию процедуры депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации. В рамках действующего законодательства органами внутренних дел не принимаются в полном объеме меры по выдворению иностранных граждан, допустивших нарушения режима пребывания на территории РФ, имеет место формальный подход к исполнению решений об их выдворении за пределы страны. Ненадлежащим образом организуется работа по пресечению деятельности лиц, размещающих в СМИ объявления об оказании содействия в получении российского гражданства, регистрации по месту пребывания (жительства), оформлении российских паспортов, а также миграционных карт. Вопреки требованиям действующего законодательства имеет место оказание коммерческими организациями посреднических услуг по оформлению регистрационных документов. Снижена требовательность к работе участковых уполномоченных милиции, в части осуществления ими систематических проверок соблюдения гражданами правил регистрационного учета, ведения списочного учета постоянно проживающих на административном участке иностранных граждан и лиц без гражданства и ежемесячных проверок их фактического проживания по указанным адресам. Не обеспечивается соответствующая организация иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также учет иностранных граждан, въезжающих, выезжающих и следующих через государственную границу страны. Кроме того, в полном объеме не производится контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета в РФ, за пребыванием и проживанием иностранных граждан, за привлечением и использованием на территории страны иностранной рабочей силы. В нарушение пп. 1 и 3 Указа Президента РФ от 16.12.93 № 2145 “О мерах по введению иммиграционного контроля” не во всех имеющихся пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации территориальными подразделениями ФМС России осуществляется иммиграционный контроль. Названная служба не контролирует должным образом выполнение требований законодательства и ведомственных нормативных актов о создании и организации в пунктах пропуска через государственную границу России оперативных групп по проверке иностранных граждан, подозреваемых в незаконной миграции, преступлениях и административных правонарушениях. В результате правоохранительными органами на местах повсеместно осуществляется только обмен информацией, представляющей взаимный интерес. В ряде регионов страны органами внутренних дел не соблюдается порядок хранения и уничтожения бланков паспортов. Положение с пребыванием в стране мигрантов практически не контролируется. Это обстоятельство при постоянном возрастании числа мигрантов породило новый распространенный вид преступлений среди сотрудников органов внутренних дел – незаконную выдачу паспорта гражданина России и оформление регистрации в населенных пунктах страны, в том числе, в отдельных случаях, участникам бандформирований и лицам, находящимся в розыске. Выявлены нарушения ст. 5 ФЗ “О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации”, устанавливающей, что срок временного пребывания в стране иностранного гражданина, прибывшего в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток. Распространены нарушения требований КоАП РФ в части порядка привлечения нарушителей-иностранцев и граждан РФ к административной ответственности. При проверке деятельности организаций, осуществляющих международные связи в области туризма, установлено, что наиболее типичными нарушениями законодательства о турагентской деятельности являются:
Вопросы совершенствования миграционного законодательства активно прорабатывались Межведомственной рабочей группой (МРГ), созданной в соответствии с распоряжением Президента РФ от 03.12.2001 № 674-рп. Непосредственное участие в ее работе приняли представители Генеральной прокуратуры РФ. К наиболее значимым результатам деятельности МРГ по проблеме миграции можно отнести принятие на основе её разработок Федерального закона от 28.12.2004 № 187-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях”. В результате УК РФ дополнен ст. 322-1 “Организация незаконной миграции”, в КоАП РФ ст. 18.11 “Нарушение иммиграционных правил” и 18.12 “Нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания (проживания) на территории Российской Федерации” изложены в новой редакции. При реализации на практике положений ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” выявлен ряд недостатков, связанных с неурегулированностью вопросов осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами, прибывшими из государств, с которыми установлен безвизовый режим въезда. В связи с этим МРГ (с учетом поручения Правительства РФ от 23.01.2003 № ВМ-П12-00738) был подготовлен согласованный с Генеральной прокуратурой РФ проект ФЗ “О внесении изменений и дополнений в ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”. В проекте, наряду с иными новациями, определяется порядок осуществления административного выдворения и депортации иностранных граждан за нарушение российского законодательства. К числу нереализованных и требующих дополнительного изучения следует отнести вопросы корректировки договоров Российской Федерации с государствами-участниками СНГ о безвизовых поездках граждан, разработки правовых основ использования автоматизированной системы, исключающей возможность бесконтрольного въезда в страну и выезда из нее иностранных граждан. Необходимым условием упорядочения миграционного процесса в Российской Федерации в интересах национальной безопасности является разработка современной концепции миграционной политики и принятие федерального закона о миграции.
|
|
|