После дезинтеграции СССР ситуация в Каспийском регионе радикально изменилась. К России и Ирану, которые на протяжении столетий определяли ситуацию на Каспии в качестве самостоятельных акторов, прибавились Азербайджан, Казахстан и Туркменистан.

Специфической особенностью Каспия можно считать то, что это один из немногих уголков земного шара, где в открытой форме и с множеством издержек происходит перестройка системы доступа к богатейшим природным ресурсам.

Статус Каспийского моря, определенный договорами СССР с Ираном^*, более не соответствует геополитическим реалиям.

После образования в начале 90-х годов ХХ в. на постсоветском пространстве независимых государств необходимо разработать и принять новый порядок использования богатств Каспийского моря в интересах каждой из прикаспийских стран и других заинтересованных государств, определить правовой статус Каспия, признанный международным сообществом. Таким документом должна стать Конвенция о правовом статусе Каспийского моря, которая может быть принята только консенсусом.

Проблема определения правового статуса для новых геополитических и общерегиональных условий ведется уже много лет и остается сегодня весьма актуальной потому, что без этого немыслимо согласованное решение большинства общекаспийских проблем, острота которых с течением времени не только не ослабевает, но и продолжает нарастать.

С 1920 по 1991 г. лишь два государства - Советский Союз и Иран - имели выход к Каспийскому морю. И его правовой статус основывался на нескольких договорах, заключенных между этими странами. С появлением новых прибрежных государств стало гораздо труднее решать пограничные проблемы и правовые вопросы, касающиеся рыболовства, разведки морского дна, эксплуатации водоема, правил использования его энергетических ресурсов.

О новом статусе заговорили не сразу после распада СССР, а лишь в начале 1992 г., когда Иран выступил с инициативой создания Организации регионального сотрудничества прикаспийских государств. В дальнейшем, в 1993-1994 гг., геостратегическая и ресурсная составляющая региона обусловили непрекращающуюся в течение ряда лет дискуссию по выработке вариантов статуса Каспия. Когда же международные проекты в области разведки энергоносителей в регионе приобрели практические очертания, вопрос правового статуса получил еще большую остроту.

Проблема статуса Каспийского моря впервые возникла после "Персидского похода" Петра I (1722-1723 гг.), и его предысторию нужно искать в последовавших за этим походом Петербургском (1723 г.), Рештском (1729 г.), Гюлистанском (1813 г.) и Туркманчайском (1828 г.) трактатах¹. Российско-персидские трактаты предоставляли России исключительное право иметь военный флот на Каспийском море на вечные времена. Персия сохраняла право только на торговое судоходство. Это означало полное подчинение Каспийского моря российской юрисдикции. Иными словами, Каспий тогда рассматривался как внутренний (внутриконтинентальный) водоем России, а не как международное море или межнациональное озеро.

Советская Россия отказалась от монопольных прав на Каспий и бессрочные советско-иранские договоры (1921, 1935 и 1940 гг.) определили равные и исключительные права на осуществление морской деятельности на Каспийском море двух прикаспийских государств - СССР и Ирана.

28 февраля 1921 г. Правительство РСФСР подписало договор с Персией, которым отменялись все соглашения, заключенные царским правительством, в том числе и Туркманчайский договор 1828 г., признавалось право Персии на свободное плавание по Каспию. Каких-либо упоминаний о разграничении вод Каспия в договоре не было².

27 октября 1931 г. между СССР и Персией подписана Конвенция о поселении, торговле и мореплавании, в которой заявляется, что в Каспийском море могут находиться только суда СССР и Персии³.

Договором между СССР и Ираном 1935 г. о поселении, торговле и мореплавании впервые устанавливалась десятимильная прибрежная зона.

Это же положение было подтверждено в Договоре между СССР и Ираном от 25 марта 1940 г. о торговле и мореплавании. Вновь было подчеркнуто, что в Каспийском море могут находиться только суда СССР и Ирана⁴. Однако и в этом договоре отсутствовали четкие положения о разграничении Каспийского моря, что создавало трудности в охране границы.

Сугубо в одностороннем порядке Советским Союзом за линию границы в 1935 г. была принята линия Гасан-Кули (Туркмения) - Астарачай (Азербайджан). Широко использовавший в то время термин "советско-иранское море" означало, что только эти два государства, их организации и граждане имели право на морепользование.

Закрытость Каспия для третьих стран четко сформулирована в ст. 14 Договора 1935 г., в которой говорится: "На всем протяжении Каспийского моря могут находиться только суда, принадлежащие СССР и Ирану, и равным образом гражданам и торговым транспортным организациям одной из обеих Договаривающихся Сторон, плавающие соответственно под флагом СССР или под флагом Ирана. Они равным образом соглашаются иметь в качестве экипажа на судах только лиц, принадлежащих к их государству".

Иран удовлетворил даже просьбу СССР не иметь среди служащих, рабочих и подрядчиков управления порта Пехлеви (Энзели) неперсидских подданных.

Однако СССР, согласившись изменить статус Каспийского моря "внутренний российский водоем" на статус "внутренний советско-иранский водоем", ни при заключении упомянутых договоров, ни в последующем не ставила вопрос об установлении границ на Каспии и разграничении территориальных вод, как это обычно принято в отношении морей или межнациональных озер.

Примечательно, что за все эти годы Иран также не ставил подобных вопросов. Наоборот, и та, и другая сторона неоднократно подчеркивала отсутствие внутрикаспийских границ.

Например, в 1976 г. МИД Ирана направил в Посольство СССР ноту, в которой сказано: "Никакого договора или соглашения, или установленного порядка относительно линии морской границы между Ираном и Союзом Советских Социалистических Республик в Каспийском море не существует".

Тем не менее, на практике, начиная с 1934 г., обе стороны и по воде, и по воздуху придерживались условной границы по линии Астара - Гасан-Кули, и эта юридически не оформленная морская граница стала взаимно соблюдаемой "правовой" нормой в советско-иранских каспийских взаимоотношениях.

С другой стороны, Закон о государственной границе СССР 1982 г. гласит, что государственная граница СССР, если иное не предусмотрено международными договорами СССР, устанавливается "на озерах и иных водоемах по прямой линии, соединяющей выходы государственной границы СССР к берегам озера или иного водоема"⁵. Следовательно, этот закон поделил Каспийское море между СССР и Ираном по озерному статусу. Правда, без согласия на то Ирана.

Надо также отметить, что за весь период советско-иранской юрисдикции Каспийского моря (1921-1991 годы) удалось урегулировать далеко не все проблемы, и 10-мильная рыболовная зона не всегда рассматривалась как граница суверенитета двух стран.

Так, например, СССР без согласования с Ираном и в нарушение тезиса "равные права" с 1949 года активно добывал нефть за 10-мильной зоной - в нынешнем азербайджанском секторе.

Позднее Иран также вел морскую добычу нефти в районе Энзели (Пехлеви).

Но в то же время установленный советско-иранскими договорами статус Каспийского моря как внутреннего (внутриконтинентального) водоема практически был признан всем международным сообществом государств и нашел подтверждение в доктрине международного права⁶.

Сегодня предлагается множество вариантов раздела акватории и все их можно свести в две группы:

- по одним из них Каспий - это море,

- по другим - озеро.

Следовательно, и разные принципы раздела.

Первый принцип. Если принять за определение, что Каспий - это море, тогда и применять при разделе его акватории следует международные морские конвенции, к примеру, конвенцию о территориальном море и прилегающей зоне, принятую на Женевской конференции по морскому праву ООН в 1958 г.

Следует упомянуть, что с глубокой древности за Каспием закрепилось название "море".

Само собой, историческая традиция не может служить отправной точкой для решения юридических проблем Каспия. Не могут служить критерием и его размеры - международные правовые акты не учитывают размеры водоема при его отнесении к морю или озеру.

В официальных советских справочных изданиях⁷ Каспийское море отнесено к озерам.

Энциклопедия "Британика" считает не совсем правильным называть Каспийское море "озером", так как в геологически недавнее время оно было связано через Азовское, Черное и Средиземное моря с Мировым океаном, а потому, заключает "Британика", более корректно рассматривать Каспий как "внутреннее море".

Основополагающим принципом отнесения водоема к категории "море" или "озеро" Конвенции ООН по морскому праву определяют характер его сообщения с Мировым океаном.

По этому признаку к открытому морю относится водоем, непосредственно сообщающийся с Мировым океаном, к полузамкнутому морю - водоем, сообщающийся с Мировым океаном через другие моря, и к замкнутому морю - водоем, сообщающийся с Мировым океаном через естественный узкий проход.

Реки и искусственные каналы не являются объектами международного морского права и потому они не превращают внутриконтинентальные водоемы в моря.

Если следовать Конвенции ООН по морскому праву, то Азовское море, соединенное с Атлантическим океаном через Керченский пролив - Черное море - Босфор - Дарданелы - Эгейское море - Средиземное море - Гибралтарский пролив, следует считать морем, а Каспийское море, не сообщающееся с Мировым океаном через естественные проходы, - озером.

Следовательно, физико-географические характеристики Каспия Конвенцией ООН не охватываются, и при всем желании нельзя применять к Каспийскому морю, удаленному от Мирового океана на тысячи километров, понятие открытого, полузамкнутого или замкнутого моря. И именно полная обособленность Каспия привела к тому, что его уровень установился ниже абсолютной отметки уровня Мирового океана в среднем на 27 м. Поэтому и в географическом, и в юридическом смысле Каспийское море морем не является. Однако это вовсе не означает, что Каспийское море не может получить статус моря. Для этого достаточно получить согласие всех пяти прикаспийских государств.

Придание какому-либо водоему стастатуса "моря" дает любому неприбрежному государству право на водоемопользование (морепользование). Но даже в этом случае правовой режим замкнутого моря в подавляющем большинстве случаев определяется Конвенцией (Соглашением), заключенной между прибрежными государствами⁸.

В случае признания Каспия обычным морским пространством на него автоматически распространяются соответствующие статьи Конвенции ООН по континентальному шельфу и морскому праву (1958 и 1982 гг.).

По этому варианту каждое прикаспийское государство имеет суверенные права на 12-мильные территориальные воды (континентальный шельф) и 200-мильные исключительные экономические зоны. Поскольку максимальная ширина Каспийского моря не превышает 200 морских миль, то внешние границы исключительной экономической зоны можно определить на основе принципа серединной линии⁹.

Согласно Конвенции ООН под территориальными водами (или, как их еще называют, территориальным морем) понимается морская полоса определенной ширины, примыкающая к берегам, островам и внутренним водам прибрежного государства, находящаяся под его суверенитетом¹⁰. Территориальные воды - составная часть территории прибрежного государства, поэтому суда, находящиеся в них, подчинены власти этого государства, установленному им правопорядку.

Поверхность и недра дна под территориальными водами, равно как и воздушное пространство над ними, также находятся под суверенитетом прибрежного государства и составляют часть его территории¹¹.

Основная цель установления территориальных вод состоит в обеспечении интересов политической, экономической и военной безопасности прибрежного государства. В международном праве не существует каких-либо норм, которые предусматривали бы единую, одинаковую для всех государств ширину территориальных вод: их ширину определяет само прибрежное государство в зависимости от исторических, географических и иных условий, но непременно с учетом интересов международного судоходства.

Акватория за пределами территориальных вод является открытым морем. Основным международным актом, регулирующим правовой режим открытого моря является Конвенция об открытом море, принятая на Женевской конференции ООН по морскому праву (1958 г.). Конвенция в понятие "открытое море" включает "все части моря, которые не входят ни в территориальное море, ни во внутренние воды какого-либо государства"¹². Это положение конвенции носит общий характер.

Одним из принципов международного правового режима "открытого моря" является то, что открытое море открыто для всех наций и ни одно государство не вправе претендовать на подчинение какой-либо его части своему суверенитету. Это означает, что открытое море не входит в состав территории какого-либо государства, ни одно государство не может распространять на него свою юрисдикцию и все государства пользуются открытым морем на условиях полного равенства.

Таким образом, все государства, в том числе, и не имеющие выхода к Каспийскому морю, те же США или Англия, в исключительной экономической зоне пользуются свободой судоходства и полетов, прокладывания кабелей и трубопроводов, проведения научных исследований и других, правомерных с точки зрения международного права, видов деятельности. К разработке ресурсов своего континентального шельфа любое прикаспийское государство может привлечь компании государств, не относящихся к числу прикаспийских.

Второй принцип. Далее рассмотрим положение, в котором окажется Каспий при признании его озером.

Вышеупомянутая Конвенция гласит: "Если море, окруженное территорией двух или более государств, вообще не имеет выхода к открытому морю (Мировому океану), оно представляет собой внутренние национальные воды прибрежных государств в пределах их государственных границ".

По этому определению Каспий, бесспорно, является пограничным озером. Раздел акватории при этом должен происходить по принципу срединных линий, то есть строго посередине делится акватория моря с севера на юг, и прямыми линиями соединяются точки выхода к побережью государственных границ прибрежных государств. В этом случае юрисдикция прибрежного государства будет распространяться на всю доставшуюся акваторию, и открытого моря не будет вовсе. Но и в этом случае препятствий для осуществления торгового мореплавания не возникает. Любое судно будет пользоваться правом мирного прохода.

Этому есть достаточно убедительный пример: внутреннее Японское море целиком находится под юрисдикцией Японии, то есть это ее территория, что не мешает плавать там судам под флагами всего мира.

Озеро в юридическом смысле не имеет таких категорий, как экономические зоны, шельфы, территориальные воды. Оно относится к внутренним водам - суверенным территориям прибрежных государств, на которые международный режим не распространяется. Тем самым реализуется основополагающий принцип ООН - принцип невмешательства во внутренние дела государств. Установление правового режима пограничного озера является исключительной компетенцией самих прибрежных государств, и посему общепризнанных или общепринятых международных правовых норм раздела пограничных озер, определяющих хотя бы общие правовые вопросы раздела и эксплуатации их ресурсов, не существуют, за исключением одной: разграничение пограничного озера может быть осуществлено только по взаимному согласию всех прибрежных государств. Раздел пограничных озер и условия их эксплуатации, как правило, регулируется договорами сопредельных государств. Есть озера, на которых произведено разграничение, но чаще режим их пользования устанавливается общим, без разграничения акватории.

Именно так поделены Чад (Камерун - Чад - Нигерия -Нигер), Великие озера (США - Канада), Виктория (Кения - Уганда - Танзания), Констанс (Австрия - Германия - Швейцария) и многие другие пограничные озера.

Сказанное можно дополнить цитатой из книги американского юриста Ч.Хайда "Международное право. Его понимание и применение Соединенными Штатами Америки", обратив внимание на заключительные слова: "Когда озеро или внутреннее море окружено территориями двух или более государств оно может рассматриваться как принадлежащее в пропорциональных долях этим государствам, если они на это согласны и при условии, что это не затрагивает серьезных международных интересов"¹³.

Следовательно, права каждого прикаспийского государства должны быть лимитированы обязанностью учитывать общие интересы всех прибрежных государств по защите и сохранению морской среды и его биоресурсов, сохранению стабильности в регионе, обеспечению военно-политической безопасности и другими ограничениями. По этой же причине, "озерный" вариант статуса, как и вариант "закрытого моря", дает определенные основания для исключения из морской деятельности на Каспии неприбрежных государств, их компаний и организаций. Во всяком случае, на участие третьих стран в национальном проекте прикаспийской страны необходимо получить согласие других прикаспийских стран.

Можно заключить: статус "озера" не исключает раздел Каспия на национальные сектора, но и не обязывает прибрежные государства к этому; одни озера мира поделены на национальные сектора, другие - нет. И статус "моря" не исключает раздел Каспия на национальные сектора, но и не обязывает прибрежные государства к этому.

В любом случае - и для определения статуса Каспия как "моря", и для определения статуса Каспия как "озера", и на ресурсный раздел Каспия, и на пространственный раздел Каспия - необходимо получить единодушное согласие всех пяти прикаспийских стран. Это - основа международных взаимоотношений.

Главные разногласия при делимитации акватории Каспия, однако, возникают вовсе не из-за морских пространств. Континентальный шельф и его богатства - вот из-за чего до сих пор нет согласия у пяти прибрежных государств.

Осложняет положение и стремление одних государств установить свои особые права на определенных участках Каспийского моря, что расценивается другими как односторонние действия, ущемляющие их национальные интересы. Особенно это относится к участкам морского пространства, где предполагаются нефтегазоносные месторождения. Проблема правового статуса настолько сложна и запутана, что для ее решения потребуется, по-видимому, еще немало времени.

В настоящее время все прикаспийские государства исходят из того, что только они обладают исключительными правами в отношении Каспийского моря и его ресурсов, и что Конвенция о правовом статусе может быть принята только с их общего согласия, то есть консенсусом. Напомним, что переговоры по Конвенции и отраслевым соглашениям ведутся уже более 10 лет.

Далее вкратце рассмотрим главные составляющие позиции России по вопросам правового статуса Каспийского моря¹⁴. Свести их можно к следующему:

- Каспий является уникальным закрытым внутриконтинентальным водоемом, который должен иметь особый правовой статус и на который не распространяются нормы и понятия международного морского права, в частности Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

- Новый правовой статус Каспия предстоит зафиксировать в Конвенции о правовом статусе Каспийского моря, которая может быть принята только консенсусом.

- До принятия нового статуса Каспия международными документами, определяющими его правовой режим, являются Договор между РСФСР и Персией от 26 февраля 1921 г. и Договор о торговле и мореплавании между СССР и Ираном от 25 марта 1940 г. Оба они основываются на принципе "общей воды".

Конкретно речь идет о режимах свободы судоходства и рыболовства для прикаспийских государств (в последнем случае за исключением 10-мильной рыболовной зоны), запрете плавания судов под флагами некаспийских стран.

Вопросы недропользования и природоохранной деятельности договорами не регулируются.

- Россия против раздела Каспия на национальные сектора и национальные рыболовные зоны, поскольку это потребовало бы коренного пересмотра сложившегося за многие десятилетия рационального режима хозяйственного использования водоема, нанесло бы ущерб осетровой популяции Каспия.

- В основу нового правового статуса Каспия предлагается использовать формулу "разграничиваем дно в целях недропользования - вода общая".

Имеется в виду разграничение дна Каспийского моря между сопредельными и противолежащими прикаспийскими государствами по модифицированной срединной или другой взаимоприемлемой линии для:

- осуществления ими суверенных прав на недропользование при сохранении в общем пользовании водного пространства;

- обеспечении свободы судоходства;

- согласованных норм рыболовства и защиты окружающей среды.

Отдавая предпочтение методологии разграничения по модифицированной срединной линии, Россия не абсолютизирует этот метод, считает, что решать данный вопрос должны договаривающиеся стороны.

- С учетом мнения партнеров "по пятерке", Россия готова пойти на расширение национальной юрисдикции прикаспийских государств в прибрежных водах. Предлагается установить на Каспии зоны национальной юрисдикции шириной 15 миль, в которых прикаспийские государства будут осуществлять пограничный, таможенный, санитарный и иные виды контроля и обладать исключительными правами на рыболовство. Зоны недропользования и прибрежные зоны не будут частью территорий прикаспийских государств, а линии, ограничивающие внешние пределы этих зон не будут иметь статуса государственных границ.

Сегодня позиции Азербайджана и Казахстана по вопросу раздела водоема практически совпадают с российской. В Москве, Астане и Баку договорились о разделение дна Каспия на национальные сектора по так называемой модифицированной срединной линии, оставляя акваторию в общем пользовании. Это позволило трем государствам договориться между собой о разграничении дна водоема на сопредельных участках и заключить двусторонние соглашения в целях осуществления суверенных прав на недропользование.

Но основным препятствием по ключевому вопросу - каким образом должен быть поделен Каспий - является позиция Ирана, который претендует на 20%-ю часть акватории. В этом случае соседям Ирана придется делиться с ним своими морскими участками. Изначальный принцип, по которому определялось, какая часть Каспия должна отойти под национальную юрисдикцию каждого из прибрежных государств, базировался на длине его береговой линии. Иранский же участок составляет всего 14% периметра Каспия. Позиция Ирана не претерпела изменений за эти годы. Иранская дипломатия возлагает большие надежды на второй саммит каспийской пятерки, который должен состояться в Тегеране во второй половине 2004 г.

Однако пока решается вопрос о статусе Каспия, уже и сейчас может быть выстроен его четкий правовой режим, непосредственно связанный с совокупностью прав и обязанностей государств по использованию данного морского пространства. В настоящее время подготовлен ряд проектов договоров по различным видам деятельности.

Речь, в частности, идет о следующих соглашениях: "О сохранении биоресурсов Каспийского моря и управления ими", "О сотрудничестве прикаспийских государств в области гидрометеорологии и мониторинга природной среды Каспийского моря", "О торговом судоходстве в Каспийском море".

Представляется, что российский проект Конвенции о правовом статусе Каспийского моря наилучшим образом отражает стремления всех прикаспийских государств. В случае одобрения такая конвенция способствовала бы развитию сотрудничества прикаспийских государств, содействовала бы использованию Каспия в мирных целях, рациональному использованию его природных ресурсов. Хотя проект конвенции посвящен статусу Каспия, он в ряде положений охватывает и его правовой режим. Заметим, что проект основан на современных принципах и нормах международного права, учитывает свободу судоходства для прикаспийских стран, лицензионный порядок рыболовства, ответственность сторон за ущерб экологической системе и т.п.

Таким образом, определение правового статуса Каспийского моря должно стать точкой отсчета для решения большинства проблем данного региона. Принятие соответствующей конвенции, а также различных отраслевых соглашений привело бы к всеобъемлющему урегулированию правового режима Каспийского моря, определению всех прав и обязанностей прикаспийских государств, что так необходимо для безотлагательного практического использования Каспия, его ресурсов и защиты природной среды.