Приоритетным направлением работы по укреплению правовых основ функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации является совершенствование правового регулирования деятельности органов внутренних дел, в том числе паспортно-визовой службы.

Под правовым регулированием понимается производимое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях упорядочения, охраны, развития, в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя¹.

Отношения в обществе, возникающие в процессе реализации паспортно-визовой системы, затрагивают интересы населения государства, а также иностранных граждан и лиц без гражданства.

Функционирование паспортно-визовой системы России осуществляется в рамках новейшего законодательства постсоветского периода. Это законодательство последовательно приводится в соответствие с международными нормами в области обеспечения прав и свобод человека. Комплекс законодательных и иных нормативно-правовых актов, носящий иерархический характер, составляет нормативно-правовую базу деятельности паспортно-визовой системы.

Нормы права, определяющие общественные отношения в области паспортно-визовой системы, закреплены в Конституции РФ, в основных законах, а затем конкретизируются в правовых актах субъектов Федерации и ведомственных правовых актах.

Например, вопросы, касающиеся выезда российских граждан, въезда, выезда и пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется Федеральным Законом РФ № 115 от 25.07. 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в РФ".

Проведем анализ некоторых основополагающих документов, составляющих правовую базу функционирования паспортной системы.

Гражданство, согласно Конституции РФ, приобретается и прекращается в соответствии с ФЗ и является единым и равным независимо от оснований приобретения.

Гражданин на территории РФ обладает всеми правами и свободами и не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (ст. 6).

В ст. 62 Конституции РФ записано, что гражданин России может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с ФЗ или международным договором РФ. Наравне с гражданами России иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности за исключением случаев, установленных Федеральным Законом или международным договором РФ.

Каждый гражданин России, а также лица, не являющиеся гражданами РФ, в соответствии с Конституцией РФ, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах России.

На основании Конституции РФ принято Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 "Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию".

Нарушение Правил влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством России.

Для реализации на практике вышеуказанного Постановления Правительства РФ, МВД России утверждена Инструкция о применении указанных Правил (Приказы от 23 октября 1995 г., № 393 от 8 июня 1998 г. № 394).

Данная Инструкция является основным ведомственным документом, регулирующим деятельность паспортно-визовой службы при осуществлении ею функций регистрационного учета граждан.

Государством установлена обязанность граждан РФ регистрироваться по месту пребывания и месту жительства в пределах страны. Законодатель выделил важным обстоятельством то, что является местом пребывания и местом жительства и дает определение основных понятий данным категориям.

Место жительства - место, в котором гражданин постоянно проживает: жилой дом, квартира, служебное помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, дом для одиноких престарелых).

Местом пребывания является место жительства гражданина, в котором он проживает временно: гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное помещение.

Определен круг должностных лиц, ответственных за регистрацию, связанных с выполнением полномочий организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения.

Контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами Правил возлагается на органы внутренних дел, а именно: на паспортно-визовую службу.

Немаловажное значение имеет конкретность определения данных вопросов, так как имеют место факты беззакония. Кроме того, существует возможность обжаловать неправомерные действия со стороны должностных лиц в связи с нарушением прав человека на неприкосновенность жилища.

Основополагающим элементом правового обеспечения функционирования паспортно-визовой системы является Закон РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства, места пребывания в пределах Российской Федерации".

Правовую основу функционирования паспортно-визовой системы составляют законы РФ "О гражданстве", "Об основах федеральной жилищной политики" (от 24 декабря 1992 г.), "О воинской обязанности и военной службе" (от 11 февраля 1993 г.), "О вынужденных переселенцах" (в редакции ФЗ от 20 декабря 1995 г.), другие законы РФ, Жилищный, Гражданский и другие кодексы РФ. Положения всех этих правовых актов связаны между собой.

В Законе от 25 июня 1993 г. следовало бы специально оговорить, что прием граждан на работу не может быть связан с фактом их регистрации по месту жительства (пребывания) в данном населенном пункте.

Необходимо более четко разграничить функции сотрудников жилищно-эксплуатационных служб^* и сотрудников органов внутренних дел, уполномоченных законом проводить регистрацию, исходя из положения ГК РФ.

С учетом норм ст. 680 ГК РФ срок проживания временных жильцов не может превышать 6 месяцев. В данной статье ГК РФ нет четкого определения по сроку временного проживания. Необходимо внести поправку и определить для этого 6 (шесть) месяцев в календарном году.

В Инструкции о применении Правил (Приказ МВД РФ от 30 июня 1998 г. № 394) также ничего не сказано о времени пребывания граждан (на какой срок максимально можно регистрировать временно). Необходимо в вышеуказанных Правилах отдельным пунктом оговорить срок регистрации по месту пребывания (не более 6 месяцев в году).

В целях реализации Закона "О гражданстве", постановления Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 "Положение о паспорте гражданина Российской Федерации" предусмотрена выдача паспортов гражданам РФ. В России проживают лица без гражданства, у которых в случае утери документа, удостоверяющего личность, возникает много сложностей с документированием, так как согласно Постановлению Правительства, выдача паспортов осуществляется только гражданам РФ. На мой взгляд, в этом вопросе необходимо использовать опыт паспортной службы прибалтийских республик. Там, в частности, не граждане республик, проживающие на их территории, имеют специальные паспорта.

Данный метод документирования стоило бы применять в России, так как на практике не все лица без гражданства, проживающие на территории России, желают в установленном порядке принимать гражданство РФ специально для того, чтобы их документировали.

Думается, что в установленном законом порядке было бы правильно внести изменения в Постановление Правительства "О паспорте гражданина Российской Федерации" в виде дополнения "и лиц без гражданств" и разработать типологию паспорта для данной категории населения.

Все вышеуказанные изменения создадут благоприятные правовые условия для защиты прав и свобод каждого проживающего на территории Российской Федерации.

Важное значение имеет юридическое содержание понятий "гражданство", "иностранный гражданин", "иностранец", "лицо без гражданства", так как паспортно-визовая служба в своей деятельности имеет отношение к данной категории населения.

Гражданство - это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Человек, имеющий такие связи, является гражданином этого государства.

Относительно понятия "иностранец" в юридической литературе однозначного мнения нет.

Некоторые авторы отождествляют его с понятиями "иностранный гражданин" и "лицо без гражданства"².

В толковом словаре русского языка иностранцем обозначен "гражданин какой-нибудь страны по отношению к другой"³.

Думаю, что иностранцем необходимо считать лицо, которое находится на территории нашего государства, но не является его гражданином или состоит в гражданстве другого государства.

В законодательных актах зарубежных государств понятие "иностранец" определяется по-разному.

Во Франции "иностранец", согласно Ордонансу 1945 г., определяется как лицо, не имеющее какое-либо иностранное гражданство.

В Финляндии, согласно Закона о правовом положении иностранных граждан, под иностранцем понимается иностранный гражданин, который не является гражданином Финляндии. Иностранец - это и гражданин какого-либо иного государства и лицо без гражданства.

ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115 "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от регулируется порядок въезда и выезда граждан РФ.

В соответствии с Конституцией РФ граждане имеют право выезжать за пределы страны для временного пребывания или постоянного проживания за границей и беспрепятственно въезжать на территорию РФ.

Закон устанавливает порядок выезда из страны и въезда в нее, предусматривает случаи временного ограничения права граждан на выезд, порядок разрешения споров и ответственность за нарушение требования закона.

В данном Законе, в отличие от предыдущего от 20 мая 1991 г., ограничены возможности произвольного установления исполнительной властью ограничений при решении вопросов о выезде граждан за рубеж. Новый подход к осуществлению прав гражданина РФ на свободу передвижения соответствует международным правовым стандартам. Новым стало упоминание о необходимости обеспечения политических прав гражданина.

Большое значение для функционирования паспортно-визовой службы приобретает урегулированность вопросов внутреннего и внешнего взаимодействия.

Когда взаимодействие осуществляется исполнителями одной системы, то речь идет о внутреннем взаимодействии, а когда взаимодействие проводится с другими организациями, то речь идет о внешнем взаимодействии.

Внешнее взаимодействие паспортной службы связано с обеспечением и согласованием вопросов с комиссией по вопросам гражданства при Президенте России, отделами Генеральной Прокуратуры России, Министерством юстиции, Министерством финансов, Министерством иностранных дел, Министерством обороны РФ, Федеральной миграционной службой России, другими министерствами и ведомствами России.

Внутреннее взаимодействие паспортно-визовой службы осуществляется с другими службами МВД.

Например, обеспечение личной и имущественной безопасности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ выходит за рамки компетенции паспортно-визовой службы. Эти задачи обеспечиваются силами других служб (органов) внутренних дел. Этому вопросу уделяет большое внимание милиция общественной безопасности, которая обеспечивает личную безопасность граждан, осуществляет охрану общественного порядка и обеспечивает общественную безопасность на территории России, предупреждает и пресекает преступления, административные правонарушения.

Одной из важных функций паспортно-визовой службы межведомственного характера является обеспечение регулирования миграционных процессов.

Под миграцией принято понимать совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, которое сопровождается изменением места жительства.

Контроль за перемещениями осуществляет паспортно-визовая служба.

Важность данного процесса в условиях многомиллионного государства обусловлена в первую очередь тем, что перемещения и передвижения граждан в пределах страны и вне, создают определенные трудности для регистрационного учета жителей. Кроме того, особая роль паспортно-визовой службы здесь также определяется и необходимостью постоянного учета за военнообязанным населением. Отсюда возникает необходимость определения понятий категорий, относящихся к миграции, и имеющих непосредственное отношение к ее деятельности.

Миграция различается по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя) и виду (возрастная или без возрастная).

Вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищущие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные лица, вынужденные переселенцы), возрастной и без возрастной.

Внешнюю миграцию можно разделить на следующие субъекты:

- граждане России, выезжающие за ее пределы в силу политических, экономических и этнических причин, а также по личным мотивам (воссоединение с семьей, брак);

- лица, ранее прибывшие на территорию России и получившие статус беженцев либо вынужденных переселенцев;

- граждане бывшего Союза ССР, постоянно проживавшие в России и выезжающие с ее территории;

- лица, не являющиеся гражданами России, прибывающие в нашу страну с целью упрощения процедуры последующего выезда в третьи страны;

- иностранцы, прибывающие или желающие прибыть в Россию в поисках убежища, в том числе с намерением подать ходатайство о предоставлении им статуса беженца в соответствии с Конвенцией ООН 1951 г.

Категории внешних мигрантов являются объектами действия паспортно-визовых подразделений.

Субъектами незаконной миграции могут быть:

- выезжающие с территории государств-республик бывшего СССР в другие иностранные государства;

- эмигранты нелегальные - граждане России, нелегальным путем выезжающие за рубеж или пересекающие государственную границу РФ с иностранными государствами;

- иммигранты незаконные, к которым относятся:

а) иностранцы, у которых цель въезда не соответствует его намерением;

б) иностранцы, въезжающие по поддельным документам;

в) иностранцы, прибывшие в страну нелегально, в том числе через государства - республики бывшего СССР.

В настоящее время широкое распространение получила так называемая незаконная трудовая миграция - особый вид внешней миграции.

В этом направлении можно выделить два негативных процесса:

- незаконный въезд в Россию иностранных граждан с целью трудоустройства;

- незаконный выезд из страны российских граждан для трудоустройства за границей.

Для решения достаточно объемных и специфических задач, поставленных перед паспортно-визовой службой, ее сотрудники должны обладать необходимой компетенцией.

С распадом Союза ССР и в связи прозрачностью границ между большинством государств постсоветского пространства и несовершенством российского законодательства резко возросло число правонарушений, связанных с незаконным въездом, выездом и пребыванием граждан Ближнего и Дальнего Зарубежья во все регионы России, в том числе в г. Москва.

Массовый характер имеют нарушения действующих Правил пребывания иностранцев на территории г. Москва со стороны Азербайджана, Армении, Грузии, которые занимаются на территории города незаконной торговой деятельностью. Многие граждане Украины, Молдавии и Белоруссии без регистрации работают длительное время на стройках, заводах и предприятиях Москвы. Увеличивается число преступлений на территории города Москвы, совершенных иногородними гражданами.

Для защиты прав российских трудящихся и защиты российского рынка вводится система квотирования привлекаемой иностранной рабочей силы, лицензирования деятельности организаций, специализирующихся на международном трудовом обмене.

Контроль за использованием иностранной рабочей силы осуществляет Федеральная Миграционная служба России.

Отказ о выдаче разрешения направляется работодателю в течение 5 дней после принятия решения об отказе в выдаче разрешения.

Исключение по этому вопрос составляют следующие группы:

- граждане, признанные беженцами, постоянно проживающие на территории России;

- деятели науки и культуры, работающие в учреждениях, созданных на основе межгосударственных соглашений;

- работники дипломатических и консульских учреждений и организаций, пользующихся дипломатическим статусом;

- корреспонденты и журналисты, аккредитованные в РФ.

Немаловажное значение в столичном регионе и в территориальных отделах ВД имеет объединение (май 2004 г.) паспортной службы и отдел виз и регистраций в одно подразделение. На практике это дает возможность решать вопросы, связанные с регистрацией, снятием с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания граждан РФ, а также оформлением регистрации иностранных граждан, выдачей заграничных паспортов в одном подразделении. Напрашивается вопрос о слиянии паспортно-визовой службы и миграционной службы в одно подразделение. Данное объединение даст возможность оперативно решать вопросы миграционного и паспортно-визового направления.

Подводя итоги необходимо отметить, что имеются некоторые особенности правового обеспечения паспортно-визовой системы г. Москва:

- Наличие одновременно действующего федерального законодательства и законодательства г. Москвы как субъекта Федерации.

- Особый правовой статус г. Москва как столицы Российской Федерации и субъекта Федерации, что выражается в особом правовом регулировании.

- Наличие и одновременные действия нормативно-правовой базы МВД России и ГУВД г. Москва в части, касающейся регламентации паспортно-визовой системы.

Исходя из того, что возникают противоречия в реализации тех или иных нормативных актов необходимо совершенствование правового обеспечения паспортно-визовой системы столицы.